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摘 要

隨著城市脆弱性的不斷攀升，韌性城市建設(shè)愈發(fā)成為城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵。基層韌性治理是韌性城市建設(shè)的“最后一公里”，且數(shù)字技術(shù)手段的應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手。通過構(gòu)建“技術(shù)雙賦—韌力釋放”框架，引入中國智慧社區(qū)建設(shè)案例，剖析數(shù)字技術(shù)助力基層治理的邏輯進(jìn)路，可以發(fā)現(xiàn)，在“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”雙輪驅(qū)動(dòng)的理想狀態(tài)下，基層組織將在一定程度上發(fā)生變革：能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。因此，在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段助力基層韌性治理過程中，需充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)手段機(jī)理優(yōu)勢，積極探索與數(shù)字技術(shù)相適應(yīng)的權(quán)力配置機(jī)制，大力推動(dòng)建設(shè)朝向韌性治理目標(biāo)的組織體系。

梁 正

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)人工智能國際治理研究院副院長

引 言

城市是現(xiàn)代社會(huì)中最重要的物理空間、經(jīng)濟(jì)載體與社會(huì)場域。在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市作為日益復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，具有集聚性、規(guī)模性、流動(dòng)性、異質(zhì)性、多元性等特有屬性。

在國家治理現(xiàn)代化背景下，“韌性”不再局限于應(yīng)急管理領(lǐng)域，而被引入更廣泛的治理領(lǐng)域，主要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)受到干擾后需要綜合硬件（基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)系統(tǒng)等）和軟件（社會(huì)治理要素），通過學(xué)習(xí)和再組織吸收擾動(dòng)、降低損失，使系統(tǒng)恢復(fù)到原來的狀態(tài)或達(dá)到新狀態(tài)的能力，其本質(zhì)特征在于魯棒性、自組織性、創(chuàng)新性。

為推動(dòng)精細(xì)化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國治理重心逐漸下沉。基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，基層韌性治理成為韌性城市建設(shè)的“最后一公里”。數(shù)字化時(shí)代，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)在公共治理中實(shí)現(xiàn)有機(jī)嵌入，并成為了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的重要手段。因而，“韌性治理”在愈加多元的數(shù)字化應(yīng)用場景中有了新的釋義與內(nèi)涵。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《“十四五”國家信息化規(guī)劃》（2021年12月），提出“到2023年，基層智慧治理規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范更加完善，數(shù)據(jù)資源整合取得明顯成效，支撐基層社會(huì)治理水平大幅提升；到2025年，精細(xì)化服務(wù)感知、精準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)化行動(dòng)協(xié)作的基層智慧治理體系基本建成，有力支撐基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。我國智慧社區(qū)、數(shù)字鄉(xiāng)村等頂層設(shè)計(jì)與前沿實(shí)踐表明，數(shù)字技術(shù)的深化應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，是助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。因此，本文以基層韌性治理為軸線，以數(shù)字技術(shù)為理路，剖析數(shù)字技術(shù)如何推動(dòng)基層韌性治理能力生成，極具現(xiàn)實(shí)價(jià)值，可為更好實(shí)現(xiàn)基層韌性治理建設(shè)提供理論支撐。本文主要回答以下研究問題：數(shù)字技術(shù)何以推動(dòng)基層韌性治理？如何更好發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢推動(dòng)基層韌性治理能力釋放？基于此，本文通過構(gòu)建“技術(shù)雙賦—韌力釋放”理論分析框架，引入我國智慧社區(qū)建設(shè)的實(shí)際案例，闡述數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的邏輯進(jìn)路。

文獻(xiàn)綜述與理論分析框架

韌性與韌性治理。“韌性”衍生于拉丁語“resillo”（跳回原來狀態(tài)）。[18]。此外，在現(xiàn)有研究中，還有小部分學(xué)者關(guān)注“韌性”在更廣泛治理領(lǐng)域中的應(yīng)用，如有學(xué)者提出當(dāng)代中國治理體系韌性的再解釋[19]；還有學(xué)者通過闡述試驗(yàn)民主與韌性治理的關(guān)系，提出中國改革的行動(dòng)邏輯

數(shù)字技術(shù)助力韌性治理。隨著新興數(shù)字技術(shù)向縱深發(fā)展，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程不斷加速，數(shù)字技術(shù)在政府治理中的實(shí)際效用研究引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，在數(shù)字政府領(lǐng)域已有大量的理論探討與實(shí)證分析，也不乏聚焦數(shù)字政府應(yīng)用細(xì)分領(lǐng)域的探討。

技術(shù)雙賦—韌力釋放：數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的解釋框架。技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)是數(shù)字技術(shù)推進(jìn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的兩大關(guān)鍵機(jī)制，也是當(dāng)前關(guān)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型研究中深刻探討的兩大核心議題。“技術(shù)賦能”強(qiáng)調(diào)新興技術(shù)對公共部門的賦能作用，“技術(shù)賦權(quán)”強(qiáng)調(diào)新興技術(shù)賦權(quán)社會(huì)主體提升其參與和協(xié)同能力的價(jià)值。

數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的邏輯

進(jìn)路：以中國智慧社區(qū)建設(shè)為例

中國智慧社區(qū)：面向未來的智慧社區(qū)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021年4月28日）強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”，將數(shù)字技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用置于重要地位，指出“市、縣級政府要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）納入信息化建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市、智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)和應(yīng)用終端建設(shè)，強(qiáng)化系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)融合和網(wǎng)絡(luò)安全保障”。關(guān)于智慧社區(qū)建設(shè)，民政部、中央政法委、中央網(wǎng)信辦等9部門于2022年5月10日印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的意見》（民發(fā)〔2022〕29號），明確了智慧社區(qū)建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等，指出“智慧社區(qū)是充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)手段，整合社區(qū)各類服務(wù)資源，打造基于信息化、智能化管理與服務(wù)的社區(qū)治理新形態(tài)”。從智慧社區(qū)的定義可以看出，智慧社區(qū)雖然是智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)單元，但由于社區(qū)是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)，智慧社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)內(nèi)外的人、物、技術(shù)、組織等多要素的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。隨著智慧社區(qū)實(shí)踐的不斷深入，學(xué)界對于智慧社區(qū)的特征已形成較為成熟的提煉：第一，重視利用通信和信息技術(shù)手段；第二，推進(jìn)各類要素資源的協(xié)調(diào)與整合；第三，堅(jiān)持以人為本原則，鼓勵(lì)公眾參與；第四，促進(jìn)系統(tǒng)迭代升級；第五，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

智慧社區(qū)建設(shè)助力社區(qū)治理韌性的邏輯進(jìn)路。

1.技術(shù)賦能：“強(qiáng)健性”基礎(chǔ)為社區(qū)韌性治理提供能力保障。數(shù)字技術(shù)手段的引入有效實(shí)現(xiàn)了技術(shù)賦能，為韌性治理的實(shí)現(xiàn)提供了“強(qiáng)健性”基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用助力社區(qū)治理能力現(xiàn)代化，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

第一，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用使得關(guān)鍵公共問題能夠被社區(qū)治理主體精準(zhǔn)、迅速地識(shí)別。在技術(shù)運(yùn)用下，社區(qū)治理主體在治理過程中獲取信息的渠道得以拓寬，且信息傳遞的鏈條得以縮短，因而社區(qū)治理主體在第一時(shí)間所能獲取的用于研判、分析的數(shù)據(jù)量級大大提高，且傳遞過程減少了信息的失真與損耗。與此同時(shí)，社區(qū)治理主體對信息的感知能力得以提升，尤其是自動(dòng)預(yù)警等功能的應(yīng)用，使得治理主體能夠迅速、精準(zhǔn)地識(shí)別出有待處置的關(guān)鍵公共問題。

第二，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于社區(qū)治理主體實(shí)現(xiàn)科學(xué)化決策。基于海量信息的分析及研判過程有助于社區(qū)治理主體的決策過程趨向科學(xué)化，改變了以往依賴經(jīng)驗(yàn)主義甚至閉門拍腦袋的決策形式，因而降低了路徑依賴帶來的影響。

第三，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于提升行政執(zhí)行效能。智能化手段的運(yùn)用替代了非必要的機(jī)械式人力成本投入，有效提升了工作效能。此外，跨功能、跨層級、跨組織、跨領(lǐng)域的溝通和協(xié)調(diào)成本在數(shù)字手段運(yùn)用下得以降低，全方位的資源能夠?qū)崿F(xiàn)迅速配置，冗余度在此過程中得以提升，進(jìn)而有助于更好應(yīng)對危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。

第四，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用有助于社區(qū)治理主體在決策及執(zhí)行過程中對所實(shí)施的方案進(jìn)行不間斷地跟蹤及效果評估，并根據(jù)預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，執(zhí)行過程由此極具韌性。例如，深圳市南山區(qū)西麗社區(qū)智慧管理運(yùn)營中心推出“算法超市”功能模塊，社區(qū)管理人員通過篩選適配性的數(shù)字化解決方案，高效完成基層治理事務(wù)或開展專項(xiàng)治理活動(dòng)。尤其在應(yīng)急指揮方面，依托技術(shù)實(shí)現(xiàn)秒級自動(dòng)下發(fā)核查任務(wù)，并經(jīng)由網(wǎng)格員分撥到社區(qū)，達(dá)到基層減負(fù)的效果。又如，上海市靜安區(qū)臨汾路街道“社區(qū)大腦”集網(wǎng)格中心、綜治中心、物業(yè)中心、應(yīng)急中心、保障中心為一體，并通過智能化技術(shù)接入絕大部分城市部件與全部城市事件管理數(shù)據(jù)，使“社區(qū)大腦”成為能分析、能判斷、能指揮、能協(xié)調(diào)、能處置的社會(huì)治理平臺(tái)。綜上，在數(shù)字技術(shù)手段運(yùn)用下，社區(qū)治理能力得以提升，具備實(shí)現(xiàn)“韌性治理”的“強(qiáng)健性”基礎(chǔ)。

2.技術(shù)賦權(quán)：權(quán)責(zé)匹配與多主體共治推動(dòng)社區(qū)韌性治理。數(shù)字技術(shù)手段的引入可以有效助推技術(shù)賦權(quán)，且技術(shù)賦能與技術(shù)賦權(quán)相互促進(jìn)。

其一，在技術(shù)賦能情況下，社區(qū)治理能力逐步提升，即社區(qū)有能力自主承接更多的治理事務(wù)，在一定程度上增強(qiáng)了上級政府部門對街道辦、居委會(huì)治理能力的信任度，使其在可控范圍內(nèi)下放權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了治理重心的下移。基層的事務(wù)交由基層自主處置，不僅降低了層層授權(quán)的時(shí)間成本、協(xié)調(diào)成本和機(jī)會(huì)成本，提升了整體治理效能，更有助于精細(xì)化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尤其是應(yīng)對重大突發(fā)事件時(shí)的響應(yīng)速度及處置效果將得到顯著提高。例如，北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制是數(shù)字技術(shù)手段助推基層韌性治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。具體而言，在基層一線發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，借助平臺(tái)系統(tǒng)發(fā)出“哨聲”，上級部門須在半小時(shí)之內(nèi)迅速作出響應(yīng)。換句話說，在技術(shù)賦能的基礎(chǔ)上充分賦權(quán)基層，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量的下沉，通過解決權(quán)責(zé)匹配不合理、協(xié)同機(jī)制不完善等困境提升基層治理能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理理念和韌性治理理念的有機(jī)耦合。此外，北京市朝陽區(qū)還進(jìn)一步推出了“社區(qū)吹哨、科室報(bào)到”“社區(qū)吹哨、社會(huì)力量報(bào)到”“支部吹哨、黨員報(bào)到”等創(chuàng)新機(jī)制。

其二，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用拓寬了社區(qū)與外界的信息交互渠道。數(shù)字技術(shù)的引入，使得智慧社區(qū)的治理主體不僅包括發(fā)揮政府基層治理作用的街道辦和作為群眾性自治組織的居委會(huì)這兩個(gè)核心治理主體，社會(huì)、市場、公眾等參與性治理主體開始扮演愈來愈重要的角色?；诖?，多元共治逐漸走向常態(tài)，權(quán)力結(jié)構(gòu)特征趨向扁平化、均等化、共享化，有效實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)于民”。例如，杭州市拱墅區(qū)小河街道“紅茶議事會(huì)”治理模式已在9個(gè)社區(qū)進(jìn)行推廣。具體而言，該模式是基于居民信箱、信訪數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)輿情等數(shù)據(jù)進(jìn)行民意熱點(diǎn)大數(shù)據(jù)分析，自動(dòng)形成“紅茶議事會(huì)”議題，通過邀請多方主體召開線上或線下會(huì)議形成共治方案，回應(yīng)群眾訴求。又如，杭州市蕭山區(qū)瓜瀝七彩社區(qū)利用社區(qū)積分制度，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理與建設(shè)。從基層管理演化至基層治理，再進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基層韌性治理，公眾參與其中發(fā)揮自身重要作用。提升公眾對政策的認(rèn)同感，并將公眾意見吸納至政策制定與執(zhí)行過程中，將對社區(qū)治理起正向推動(dòng)作用。與此同時(shí)，治理過程能夠?qū)娫V求進(jìn)行回應(yīng)，也是治理成效的一種表現(xiàn)。因此，在數(shù)字技術(shù)手段運(yùn)用下，技術(shù)賦能助推技術(shù)賦權(quán)，權(quán)力運(yùn)行的變化又反向助推技術(shù)賦能。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)治理呈現(xiàn)穩(wěn)定性、自適應(yīng)性、抗干擾性，即有效助推了社區(qū)韌性治理。

3.韌性組織形成：釋放韌性治理能力的韌性社區(qū)形成。在“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”雙輪驅(qū)動(dòng)的理想狀態(tài)下，基層組織將在一定程度上發(fā)生變革，能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。聚焦于社區(qū)治理層面，可以將韌性社區(qū)定義為：由街道辦、居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、公眾及其他商業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體以實(shí)現(xiàn)社區(qū)韌性治理為目標(biāo)而共建共治共享的“大組織”。社區(qū)治理能力的有效提升，以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制發(fā)生變化，將在一定程度上驅(qū)使組織發(fā)生相對應(yīng)的系統(tǒng)性變革，即科層體制、功能結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理手段等均將發(fā)生變化。由此，韌性社區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。韌性社區(qū)具備強(qiáng)健性、靈活性、穩(wěn)定性、抗干擾性、自適應(yīng)性等特性，能夠充分接納外部環(huán)境的復(fù)雜多變性，尤其是應(yīng)對外界風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)等例外事件時(shí)更顯現(xiàn)該特質(zhì)。與此同時(shí)，這些特質(zhì)將作為內(nèi)生動(dòng)力，助力社區(qū)韌性特征的穩(wěn)定表達(dá)，如自適應(yīng)性所匹配的組織學(xué)習(xí)能力將幫助社區(qū)就外界環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)，以應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。因此，社區(qū)韌性治理能力的可持續(xù)供給則來源于組織自身，數(shù)字技術(shù)的引入僅為制度性的變革提供了一個(gè)契機(jī)和手段。

結(jié)論與討論

城市作為日益復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，隨著其脆弱性不斷攀升，韌性城市建設(shè)愈發(fā)成為城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵?；鶎禹g性治理作為韌性城市建設(shè)的“最后一公里”，是韌性城市建設(shè)能否順利落地的具體指向。由于數(shù)字技術(shù)手段的應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)基層韌性治理的有力抓手，在數(shù)字化背景下探究基層治理韌性的生成機(jī)理，可為后續(xù)韌性城市建設(shè)尤其是在基層中的實(shí)踐提供理論指導(dǎo)與經(jīng)驗(yàn)借鑒。因此，本文通過構(gòu)建“技術(shù)雙賦—韌力釋放”框架，基于對中國智慧社區(qū)建設(shè)案例的分析，回應(yīng)了研究問題。本文的研究貢獻(xiàn)在于將韌性治理理論與數(shù)字治理理論視角相耦合，并深入治理環(huán)節(jié)，從機(jī)理層面探究數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的邏輯進(jìn)路。

綜上所述，數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的邏輯進(jìn)路為：數(shù)字技術(shù)的引入有助于“技術(shù)賦能”，進(jìn)而助推“技術(shù)賦權(quán)”，且二者在推動(dòng)韌性治理的過程中相互促進(jìn)。在“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”雙輪驅(qū)動(dòng)的理想狀態(tài)下，基層組織將在一定程度上發(fā)生變革：能夠釋放韌性治理能力的韌性基層組織將逐步形成。具體而言，“技術(shù)賦能”體現(xiàn)在：數(shù)字技術(shù)的引入有助于迅速且精準(zhǔn)識(shí)別關(guān)鍵問題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化決策，提升行政執(zhí)行效能，并有助于政策執(zhí)行效果的動(dòng)態(tài)評估與執(zhí)行調(diào)試。因此，在數(shù)字技術(shù)手段運(yùn)用下，治理能力得以提升，使得治理過程極具韌性，形成了實(shí)現(xiàn)“韌性治理”的“強(qiáng)健性”基礎(chǔ)能力?！凹夹g(shù)賦權(quán)”體現(xiàn)在：數(shù)字技術(shù)的引入可以促使權(quán)力運(yùn)行過程發(fā)生轉(zhuǎn)變，如實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下放、回歸等，可以推動(dòng)權(quán)責(zé)匹配并實(shí)現(xiàn)多主體共治，推動(dòng)社區(qū)韌性治理的良好局面?！凹夹g(shù)賦能”和“技術(shù)賦權(quán)”二者呈現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，“技術(shù)賦能”是“技術(shù)賦權(quán)”的基礎(chǔ)，“技術(shù)賦權(quán)”的實(shí)現(xiàn)能夠助推“技術(shù)賦能”。在雙輪驅(qū)動(dòng)的理想狀態(tài)下，具備強(qiáng)健性、靈活性、穩(wěn)定性、抗干擾性、自適應(yīng)性的韌性組織逐步形成，可持續(xù)地釋放韌性治理能力。一言以蔽之，從技術(shù)賦能至技術(shù)賦權(quán)，再至釋放韌性治理能力的韌性基層組織的變革過程，即為數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的邏輯進(jìn)路。

在充分認(rèn)識(shí)到數(shù)字技術(shù)助力基層韌性治理的內(nèi)在機(jī)理之后，如何在實(shí)踐中更好發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，推動(dòng)基層韌性治理能力釋放？在此，提出三大政策建議：第一，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)手段機(jī)理優(yōu)勢，將數(shù)字化思維融入基層治理全生命周期，為基層實(shí)現(xiàn)韌性治理提供能力保障。第二，積極探索與數(shù)字技術(shù)相適應(yīng)的權(quán)力配置機(jī)制，促進(jìn)技術(shù)與機(jī)制的有機(jī)融合，為基層實(shí)現(xiàn)韌性治理提供機(jī)制保障。第三，大力推動(dòng)建設(shè)朝向韌性治理目標(biāo)的組織體系，化被動(dòng)為主動(dòng)應(yīng)對組織變革，為基層實(shí)現(xiàn)韌性治理提供組織保障。