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為了解決復(fù)雜的公共事務(wù)，跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同機(jī)制不斷涌現(xiàn)。如何鼓勵(lì)長效協(xié)同機(jī)制建立成為學(xué)界和實(shí)踐界的重要研究問題?？v向干預(yù)，作為層級體系中的重要手段，在協(xié)同機(jī)制形成過程中扮演怎樣的角色？如何發(fā)揮作用？在不同情境下的作用機(jī)制有何差異？這些問題值得深入研究。復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院青年副研究員周凌一（清華大學(xué)公共管理博士）和我院戴亦欣副教授合作在公共管理國際頂級刊物Governance發(fā)表學(xué)術(shù)論文《Within the shadow of hierarchy: The role of hierarchical interventions in environmental collaborative governance》，以長三角地區(qū)環(huán)境治理為例，探討層級體系中不同類型的縱向干預(yù)對省級政府間協(xié)同治理機(jī)制形成的影響。

文章介紹

環(huán)境保護(hù)、區(qū)域發(fā)展、水體治理等復(fù)雜公共事務(wù)常常具有跨域和跨部門的特點(diǎn)，難于依靠單一組織進(jìn)行管理。近年來，協(xié)同（collaboration）的概念應(yīng)運(yùn)而生。這種多個(gè)主體之間分享資源、相互依賴、在共同目標(biāo)引導(dǎo)下共同行動(dòng)的模式，成為解決復(fù)雜公共問題或是提供公共服務(wù)的新形式，是傳統(tǒng)的層級制管理之外的組織管理嘗試。過去30年，對協(xié)同行為的管理實(shí)踐層出不窮，從完全依靠參與各方協(xié)商互動(dòng)的自愿協(xié)同治理，到完全依靠外界法律和資金壓力的強(qiáng)制協(xié)同管理，形成了非常多樣的協(xié)同管理模式。他們能通過不同的機(jī)制達(dá)到整合各方資源，完成協(xié)同行為的目標(biāo)。但是，從協(xié)同關(guān)系的長期性和可持續(xù)性角度而言，協(xié)同治理（collaborative governance）被公認(rèn)為是最具自愿性和長效性的協(xié)同行為管理機(jī)制。

西方文獻(xiàn)認(rèn)為協(xié)同治理機(jī)制的形成主要依靠參與方之間通過多次合作和相互信任構(gòu)建起來的參與規(guī)則、共同動(dòng)機(jī)，以及協(xié)同能力，是基于自愿的橫向協(xié)同機(jī)制。近期，部分文獻(xiàn)開始探討縱向干預(yù)對協(xié)同機(jī)制可能產(chǎn)生的影響?；谖鞣綌?shù)據(jù)的文獻(xiàn)認(rèn)為，縱向干預(yù)（例如法律或是資金），能夠間接推動(dòng)自愿協(xié)同機(jī)制的發(fā)展，但無法確保協(xié)同機(jī)制的形成。同時(shí)，過度的縱向干預(yù)會(huì)抑制自愿機(jī)制的產(chǎn)生。本研究在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深入討論兩個(gè)理論問題：1）縱向干預(yù)如何影響協(xié)同機(jī)制的形成？2）已有的橫向互動(dòng)關(guān)系是否會(huì)調(diào)節(jié)縱向干預(yù)的影響效果？

本文以長江三角洲地區(qū)（包含上海、江蘇、浙江、安徽）為研究對象，探討中央政府的政策要求和相關(guān)支持措施如何對長三角地區(qū)環(huán)境協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建產(chǎn)生影響。文章將縱向干預(yù)分為三類：1）直接縱向干預(yù)，指中央通過發(fā)文等規(guī)制方式要求地方進(jìn)行協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)，并產(chǎn)生協(xié)同效果；2）間接縱向干預(yù)，指中央的政策要求（例如，提高環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）使得地方政府必須通過建立協(xié)同機(jī)制才能一同完成。這種干預(yù)方式往往伴隨著嚴(yán)格的目標(biāo)考核或績效評估，以敦促地方嚴(yán)格執(zhí)行；3）中央直接介入地方協(xié)同機(jī)制，成為協(xié)同機(jī)制形成的協(xié)調(diào)方。

作者收集了長三角地區(qū)2008-2018年的環(huán)境協(xié)同行為數(shù)據(jù)，通過Probit模型分析發(fā)現(xiàn)，上級政府的協(xié)同要求和目標(biāo)考核對地方自愿協(xié)同機(jī)制的形成（本文采用協(xié)同機(jī)制的正式化程度進(jìn)行測度）有顯著的正向影響力。而地方的橫向互動(dòng)關(guān)系（例如既往的合作經(jīng)歷）本身對協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建沒有顯著影響，但是和縱向壓力結(jié)合后，能夠顯著調(diào)節(jié)縱向干預(yù)的影響力。在有橫向互動(dòng)關(guān)系的地方，中央的協(xié)同要求反而降低了地方協(xié)同的正式化程度，意味著地方更愿意利用既有的協(xié)同機(jī)制成本最小化達(dá)成中央的要求。但是如果中央施加帶有嚴(yán)格績效評估的干預(yù)方式，則地方往往會(huì)提升協(xié)同的正式化程度進(jìn)行回應(yīng)。

研究結(jié)論

本研究的主要貢獻(xiàn)包含以下幾個(gè)方面：

首先，本文清晰界定了協(xié)同行動(dòng)和協(xié)同治理的概念，闡明了縱向干預(yù)在協(xié)同治理研究中的研究意義和當(dāng)前理論空白。

第二，試圖打開縱向干預(yù)的黑箱，梳理可能的縱向干預(yù)方式，并從理論上分析各種干預(yù)方式對協(xié)同治理形成的影響機(jī)制。

第三，通過實(shí)證分析，揭示了縱向干預(yù)機(jī)制的復(fù)雜性。不同的干預(yù)工具有不同的影響機(jī)制，對地方協(xié)同治理機(jī)制建立的影響效果也可能是相反的。需要后續(xù)在理論和實(shí)證研究中進(jìn)一步討論。

第四，研究為上級政府設(shè)計(jì)縱向干預(yù)政策提供了借鑒，認(rèn)為政策設(shè)計(jì)需要充分考量地方既有的協(xié)同基礎(chǔ)，并選取適當(dāng)?shù)母深A(yù)工具。

作者簡介

周凌一

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院青年副研究員

戴亦欣

清華大學(xué)公共管理學(xué)院華宇冠名副教授，中國科學(xué)技術(shù)政策研究中心副主任，政治與公共政策所副所長

論文鏈接

Zhou, Lingyi, Dai, Yixin. Within the Shadow of Hierarchy: The Role of Hierarchical Interventions in Environmental Collaborative Governance.

https://doi.org/10.1111/gove.12664.

供稿 | 科研辦

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