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近日，我院公共管理系教授諸大建在《解放日報》下發(fā)表文章，圍繞產(chǎn)業(yè)、人口、城市、治理等關(guān)鍵問題，梳理了自己的思考所得。

同濟大學(xué)特聘教授、可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建，曾作為核心專家參與了“上海2035”規(guī)劃的編制研究和政策咨詢，作為主要專家參與了上海市規(guī)劃和自然資源局“五個新城”的規(guī)劃研究和咨詢工作。

從介入“五個新城”的研究伊始，諸大建就意識到，“五個新城”建設(shè)是上海打造城市空間新格局、在更大的空間體系中尋找“發(fā)力突破點”的過程，而在此過程中，“五個新城”能否培育起相對獨立的競爭力非常重要。

“五個新城”如何不依賴于主城區(qū)，培育起真正屬于自己的競爭力？諸大建圍繞產(chǎn)業(yè)、人口、城市、治理等關(guān)鍵問題，梳理了自己的思考所得。

圖為航拍嘉定新城內(nèi)的嘉定圖書館（視覺中國 圖）

優(yōu)化組合城市基因 建設(shè)自立共生的城市

討論上?！拔鍌€新城”的規(guī)劃與未來發(fā)展，我經(jīng)常強調(diào)一個觀點，即新城的競爭力不能簡單依賴主城區(qū)的存量轉(zhuǎn)移，而是要通過做大增量，提升自己的自立性。

為什么要強調(diào)這一點？追根溯源，“五個新城”的目標(biāo)是建設(shè)獨立的綜合性節(jié)點城市。既然是“節(jié)點”，就意味著新城要在上海對外的發(fā)展軸上發(fā)揮獨立的作用。強調(diào)“綜合”，指的是新城要從傳統(tǒng)衛(wèi)星城或郊區(qū)新城的單一功能，走向獨立城市的綜合功能。其中的關(guān)鍵問題，就是如何理解和解讀新城的獨立性。

“獨立”不是“孤立”，注重的是新城在主城區(qū)的功能溢出和推動之后，能否強化和優(yōu)化自身基因，真正有能力發(fā)展成為城市網(wǎng)絡(luò)體系中能自立且具有輻射力的城市。

這里引入日本有關(guān)地方圈城市從“地方創(chuàng)生1.0”走向“地方創(chuàng)生2.0”的故事也許是有意義的。“地方創(chuàng)生”是日本2014年提出的概念，目的是要討論相對于東京、大阪、名古屋等大都市過強的吸引力，地方圈城市如何“強身健體”，實現(xiàn)面向2060年的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。

過往的“地方創(chuàng)生1.0”強調(diào)地方圈城市與大都市之間是相互依賴的關(guān)系——地方城市依賴大都市發(fā)展，通過大都市的發(fā)展反哺自己。

后來，2018年，野村俱樂部的研究人員提出“地方創(chuàng)生2.0”的概念，強調(diào)地方圈城市與大都市應(yīng)該是自立共生的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)用自己的城市基因發(fā)展具有自立性的城市，這樣才能真正把地方圈城市做大做強。橫濱的21世紀(jì)未來港項目，就是東京圈第一圈層城市中從相互依賴模式走向自立共生模式的一個典型案例，目的是要建設(shè)對外對內(nèi)都有相對獨立的聯(lián)系、可以24小時人流不息的國際城市。

討論上?！拔鍌€新城”的未來發(fā)展，我曾做過一個可視化的概括：如果新城到主城區(qū)的通勤人員大幅減少，就是“獨立”了；新城往主城區(qū)求學(xué)、求醫(yī)的人口減少，就是“綜合”了；新城對長三角區(qū)域腹地城市和近滬城市的人口有吸引力了，就是“節(jié)點”了。當(dāng)然，這些都是表象上的結(jié)果。從內(nèi)在的成因和機理來看，我想強調(diào)的是，新城發(fā)展的動力，不是簡單地對主城區(qū)的存量資源進行空間轉(zhuǎn)移，而是要在優(yōu)化組合城市基因的基礎(chǔ)上做大增量，建設(shè)有自立性的綜合性節(jié)點城市。

更進一步而言，建設(shè)有內(nèi)生性和自立性的新城，關(guān)鍵是要提升每一個新城融合發(fā)展自身在“產(chǎn)業(yè)”“城市”“人口”三大要素上的競爭力。新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否得到城市資源稟賦特別是科技能力的支持？新城的城市發(fā)展能否在當(dāng)?shù)鼐埤R足夠且合適的人力資源、擁有充裕的本地高校智力支撐？新城的就業(yè)人口及其家庭能否就地得到醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、出行等方面高質(zhì)量的公共服務(wù)？新城要真正能夠為上海大都市的未來發(fā)展發(fā)力，上述問題需要得到合宜的回答。

提高“產(chǎn)城融合”競爭力：培育自有科技研發(fā)支撐能力

通常人們講“產(chǎn)城融合”，強調(diào)有產(chǎn)業(yè)的地方要有城市，有城市的地方要有產(chǎn)業(yè)。但是，建設(shè)自立共生的城市要討論更深刻的問題，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不管是自下而上長出來，還是自外而內(nèi)招進來，關(guān)鍵是要得到城市資源稟賦特別是科技研發(fā)能力的支撐。

沒有這樣的支撐，企業(yè)的發(fā)展就可能出現(xiàn)“跑龍?zhí)住薄白唏R燈”的情況，一個時期引進來一批，一個時期又調(diào)出去一批，無法形成城市持久且有根的獨特競爭力。就當(dāng)前存在的問題來看，有三種“產(chǎn)城不融合”的情況需要改進——

新城有了初步的特色產(chǎn)業(yè)，但是與城市的科技能力不相融。

例如，奉賢新城“一城一名園”的主打產(chǎn)業(yè)是包括化妝品、健康食品、生物醫(yī)藥三個門類的東方美谷產(chǎn)業(yè)，2020年實現(xiàn)了693億元的產(chǎn)值，“十四五”期間的目標(biāo)是要發(fā)展成為有上千億元產(chǎn)值的支柱產(chǎn)業(yè)。

但是，從產(chǎn)業(yè)與城市融合的角度看，上述產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展還存在不足。美谷產(chǎn)業(yè)中制造類和生產(chǎn)類的企業(yè)占了大多數(shù)，研發(fā)類、服務(wù)類、總部類的企業(yè)不多。其根本原因在于，當(dāng)?shù)嘏c特色產(chǎn)業(yè)做大做強有關(guān)的科研機構(gòu)和服務(wù)平臺在主城區(qū)，新城本身缺少對美谷產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展的能力支撐。因此，要使美谷產(chǎn)業(yè)真正成為奉賢新城的內(nèi)生性支柱產(chǎn)業(yè)，就要大力引進和培育自己的科技研發(fā)支撐能力。這樣新城才能發(fā)展成為有大作為的自立性城市。

特色產(chǎn)業(yè)的布局是制造業(yè)在新城，但是其總部位于主城區(qū)。

例如，嘉定新城“一城一名園”的主要載體是以上海汽車為主體的汽車制造及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)。但是，由于國有企業(yè)上海汽車的總部在主城區(qū)，新城產(chǎn)業(yè)的發(fā)生、發(fā)展和起承轉(zhuǎn)合對主城區(qū)有著很大的依賴性。

嘉定新城要想建設(shè)成為有自立性的新城，一個可行的建議，也許是上海汽車這樣的企業(yè)把某些方面的總部功能和二級公司的總部放到嘉定新城去，增大嘉定新城在國內(nèi)外汽車產(chǎn)業(yè)價值鏈中的主導(dǎo)性和話語權(quán)。事實上，一些以制造業(yè)為主的上海國企單獨或者合作起來把總部搬到新城去，與相關(guān)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，對“五個新城”發(fā)展是非常重要的。

新城發(fā)展不具備一定的全球城市經(jīng)濟功能和相關(guān)的高端服務(wù)業(yè)。

傳統(tǒng)的全球城市理論一般強調(diào)，金融和貿(mào)易等功能應(yīng)該集中在全球城市的中央商務(wù)區(qū)和都會區(qū)進行發(fā)展。但是，近年來的全球城市區(qū)域理論認(rèn)為，在數(shù)字化革命和信息技術(shù)的背景下，與全球城市功能相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的空間分布，可以發(fā)生在更廣闊的全球城市區(qū)域里。

如果這樣的發(fā)展是大趨勢，那么，上?！拔鍌€新城”就需要在特色功能上有登高一步的戰(zhàn)略和謀劃，需要在特色制造業(yè)之外，為高端的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)謀篇布局。事實上，像南匯新城這樣的航運中心城市，大力發(fā)展與航運有關(guān)的金融業(yè)是必然的。

提高“人產(chǎn)融合”競爭力：吸引人才就地創(chuàng)業(yè)、就業(yè)

提高人口與產(chǎn)業(yè)的融合競爭力，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否在當(dāng)?shù)氐玫阶銐虻娜肆Y源。尤其是高科技的新產(chǎn)業(yè)，特別需要得到高技能人才的支撐。

過去，搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，重點是發(fā)展勞動密集型的制造業(yè)，解決辦法是大規(guī)模低成本從外地招工。如今，隨著產(chǎn)業(yè)能級提升和勞動力成本提高，繼續(xù)這樣的發(fā)展路徑已經(jīng)失去競爭力。何況上海“五個新城”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向是人工智能、集成電路、生物醫(yī)藥等有科技創(chuàng)新含量的高端制造業(yè)，更不可能沿襲傳統(tǒng)的辦法，實現(xiàn)人與產(chǎn)的融合。

“五個新城”到2035年的目標(biāo)是各自發(fā)展成為擁有100萬人口的大城市，值得討論的是，這樣規(guī)模的人口增長的增量將主要來自何處。

有人認(rèn)為，新城人口增量應(yīng)該來自主城區(qū)的分散。其實，經(jīng)過過去30年的舊區(qū)改造和人口疏散，可以從主城區(qū)大規(guī)模移入郊區(qū)新城的人口已經(jīng)不多了。

有人認(rèn)為，新城人口增量可以來自就地農(nóng)村人口的城市化。但其實，上海的城市化率已經(jīng)超過90%，這方面的人口無論是“進城”還是“上樓”也已經(jīng)差不多了。

還有人認(rèn)為，新城人口要增加，就要無條件對外放開。但事實上，上海人口進城的總體成本不可能無條件降低，這方面的增長潛力不會特別大。

綜上所述，我認(rèn)為，新城人口增長的主要來源應(yīng)該對準(zhǔn)上海高校和國內(nèi)其他大學(xué)的應(yīng)屆畢業(yè)生。新城發(fā)力要結(jié)合自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸納更多的應(yīng)屆畢業(yè)生以及有生產(chǎn)生活相關(guān)意義的人口。由此，不管現(xiàn)在有與無、弱與強，新城一定要對規(guī)劃建設(shè)與新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的大學(xué)和專業(yè)，有戰(zhàn)略性的謀劃和布局。隨著大學(xué)可以源源不斷地從全國各地招收學(xué)生，通過大學(xué)求學(xué)期間的互動，可以增加大學(xué)生畢業(yè)后在新城就業(yè)的可能性和成功率。

“五個新城”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點大多屬于高端制造業(yè)，因此，上海一些理工科大學(xué)及其專業(yè)在新城設(shè)立分部具有重要的現(xiàn)實意義，關(guān)鍵是要加強大學(xué)與城市之間的互動。

我曾聽說上海海事大學(xué)的本科畢業(yè)生有相當(dāng)一部分是在南匯新城找到工作的，這是好消息；也聽說松江新城的大學(xué)畢業(yè)生較少在松江就業(yè)，是因為一些文科專業(yè)與松江新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配。

在新城設(shè)立大學(xué)分部，對解決一些高端人才居住在新城、工作在主城區(qū)的分離情況也是有幫助的。我在奉賢新城講課時，曾聽到現(xiàn)在有不少住在奉賢的人已經(jīng)就地工作，但是也有一些高端人才還是需要每天開車到主城區(qū)上下班，原因是他們所從事的金融、咨詢、貿(mào)易等工作在奉賢沒有相適應(yīng)的企業(yè)。

由此可見，新城發(fā)展大學(xué)，除了要有與新城產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的學(xué)科和專業(yè)，還需要有一些與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相關(guān)的學(xué)科和專業(yè)，由此發(fā)展出一些高端服務(wù)業(yè)，吸引和解決高端人才就地創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。同濟大學(xué)外圍的環(huán)同濟知識經(jīng)濟圈從無到有、創(chuàng)造出一些文理結(jié)合的設(shè)計產(chǎn)業(yè)、集聚了一批設(shè)計創(chuàng)新人才的事例，也許可以為這方面的探索提供啟示。

從“產(chǎn)業(yè)引人”到“城市引人”：有風(fēng)景的地方有新經(jīng)濟

過去，發(fā)展工業(yè)園區(qū)遵循的基本邏輯是“產(chǎn)業(yè)引人”——先招商引資、引進企業(yè)，然后找工人來就業(yè)，等園區(qū)發(fā)展起來了，再進行二次建設(shè)，將園區(qū)變成城區(qū)。但如今，“五個新城”再循著這條路進行發(fā)展，恐怕難有樂觀前景。

擁有高技能的工作者不僅關(guān)心工作，更關(guān)心生活質(zhì)量，而高技術(shù)產(chǎn)業(yè)常常是跟著人才走的。華為在青浦西岑投資，營建3萬人規(guī)模的數(shù)字化研發(fā)中心，很大程度上是因為那里交通便利、功能完備、居住適宜、環(huán)境優(yōu)美。所謂“有風(fēng)景、有文化的地方有新經(jīng)濟”，說的就是這種“城市引人”的模式。

人城融合的關(guān)鍵是城市的公共服務(wù)與空間品質(zhì)，是城市建設(shè)在空間營造上創(chuàng)造出來的高附加值。高技能工作者不只是城市的生產(chǎn)者和居住者，更是城市文化的消費者。高技能工作者最關(guān)心的東西，一是在新城里能否得到合適的教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)，不用往主城區(qū)跑；二是居住的小區(qū)是否建設(shè)15分鐘生活圈，提供各種家門口的服務(wù)，日常雜事用步行距離即可解決；三是新城的街區(qū)有沒有娛樂性，有沒有可以提供高品質(zhì)文化消費的所在。有格調(diào)的咖啡館、茶室、書店等文化場所是他們愛去的地方。

在提升城市品質(zhì)方面，有人認(rèn)為提高新城公共服務(wù)的能級，就是要將中心城區(qū)一些高能級的醫(yī)療、教育資源往新城轉(zhuǎn)移和輸送。確實，新城在剛開始建設(shè)的時候，需要有主城區(qū)的扶持甚至第一推動，但如果總是依賴主城區(qū)，期望資源空間轉(zhuǎn)移“從左邊口袋換到右邊口袋”，換來換去的后果是上海大都市資源總量的攤薄和稀釋，沒有從根本上增強整個城市的競爭力。

研究新城發(fā)展，我喜歡講當(dāng)年浦東開發(fā)時的一個故事。浦東新區(qū)開發(fā)伊始，有外商對時任浦東新區(qū)管委會主任趙啟正說：“如果我生病了，在浦東能不能得到好的治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去?！边@個問題具有挑戰(zhàn)性，促使趙啟正下定決心，不僅要在浦東搞一個三甲醫(yī)院，還應(yīng)該配齊先進的醫(yī)療設(shè)施和高等級的醫(yī)護人才?，F(xiàn)在列入全國三甲醫(yī)院100強的浦東新區(qū)東方醫(yī)院就是在這樣一個背景下奮力建成的。東方醫(yī)院后來從國內(nèi)外引進了眾多高層次人才，打造出了一些原本沒有的新競爭力。

建設(shè)市域都市圈自立性城市 需要治理創(chuàng)新

由“產(chǎn)城融合”“人產(chǎn)融合”“人城融合”組成的三元融合競爭力，加上每個新城都要引入高鐵（包括市域鐵路、城際鐵路、干線鐵路等），成為“站城融合”的交通樞紐，概括起來是四個融合。由此可以形成“四高”新城發(fā)力模式，即新城要努力形成高能級產(chǎn)業(yè)（包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)）、高校和科研機構(gòu)、高品質(zhì)公共服務(wù)（包括三甲醫(yī)院等）、高鐵軌道交通四個方面相匹配的城市競爭力。

需要進一步強調(diào)的是，這樣一種多元融合競爭力的基底是治理能力。我們要認(rèn)識到，上海的主城區(qū)轄區(qū)與都市圈新城需要基于不同的治理邏輯，要在治理能力和治理體系上進行創(chuàng)新。

有關(guān)區(qū)域聯(lián)動和協(xié)同發(fā)展，學(xué)術(shù)界流傳著一個“汪道涵之問”，即區(qū)域發(fā)展中每個城市都有自己的活力，但如果彼此之間是同質(zhì)競爭的關(guān)系，結(jié)果就會在整體上出現(xiàn)“1+1

現(xiàn)在，上海要建設(shè)一個跨區(qū)域的都市圈，“五個新城”在上海市域范圍之內(nèi)，而吳江、昆山、太倉、嘉善等近滬城市是上海行政區(qū)劃以外的蘇浙城市。引申“汪道涵之問”來研究上海都市圈發(fā)展的治理高效問題，需要區(qū)分上海市域之外和上海市域內(nèi)部兩個方面。

上海市域之外的治理高效問題，關(guān)鍵是不同行政區(qū)下有活力的城市如何一體化發(fā)展。這個問題是長三角一體化發(fā)展示范區(qū)正在探索的?！拔鍌€新城”發(fā)展是要強調(diào)上海市域內(nèi)部的治理高效問題，即同一行政區(qū)下有隸屬性的城市，如何有自立性的活力和競爭力。

就后一個問題而言，重要的是市、區(qū)兩級政府之間怎樣建立效果與效率相結(jié)合的扁平化機制，促進“五個新城”的自立共生發(fā)展，同時又能避免出現(xiàn)一放就亂、攤大餅圈地這樣的傳統(tǒng)發(fā)展模式。由此可見，上海新城發(fā)力的深層含義是體制機制要沖破原來條塊分割、垂直剛性的指揮機制，在以區(qū)為主、市區(qū)合作的基礎(chǔ)上，做出真正對新城發(fā)展有推動力、既靈活有彈性又有整體秩序的安排。

新城發(fā)力的目標(biāo)，是要把上海大都市的空間格局，從原來有市區(qū)和郊區(qū)之分的16個市轄區(qū)，發(fā)展成為滿足現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)需要、有結(jié)構(gòu)的“1+5”市域都市圈。其中，“1”是由上海中心城市幾個市轄區(qū)組成的覆蓋1200平方公里左右面積、包括1400萬左右人口的主城區(qū)，“5”是“五個新城”要各自建設(shè)成為用100萬核心城市人口帶動更大的區(qū)域腹地發(fā)展的獨立性綜合節(jié)點城市。

其中，最具挑戰(zhàn)性的問題在于，主城區(qū)的各個市轄區(qū)與“五個新城”所在的市轄區(qū)應(yīng)該有不同的城市治理目標(biāo)和重點。相較而言，主城區(qū)方面，需要淡化各個市轄區(qū)在空間發(fā)展上“各自奮戰(zhàn)”“鶴立雞群”的期望，所有區(qū)需要協(xié)同發(fā)力，為主城區(qū)建設(shè)成為一個卓越的全球城市核心承載區(qū)服務(wù)。而新城方面，應(yīng)當(dāng)提高空間發(fā)展和治理上獨特的競爭力，進而在發(fā)展軸線和區(qū)域腹地上，發(fā)揮獨立的綜合性節(jié)點城市作用。

從這個意義上講，我覺得南匯新城的規(guī)劃、建設(shè)和治理，應(yīng)該并且可以起到領(lǐng)頭羊和探索性的作用，要利用國家要求浦東新區(qū)在實現(xiàn)第二個百年目標(biāo)中成為引領(lǐng)區(qū)的重大機遇和法制條件，在新城與上海大都市、新城與主城區(qū)、新城與近滬城市關(guān)系的治理能力和治理體系上進行整體設(shè)計，做出對其他新城甚至全國建設(shè)都市圈城市皆有借鑒意義的探索。

來源：《解放日報》 2021-07-19

教 授 簡 介

諸 大 建

同濟經(jīng)管公共管理系教授

同濟大學(xué)文科資深教授

同濟大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長

同濟大學(xué)上海新城建設(shè)研究中心指導(dǎo)委員會委員

同濟大學(xué)學(xué)術(shù)委員會副主任

研究領(lǐng)域：可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)，城市發(fā)展與管理，公共服務(wù)與公私合作