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學者觀點

我國城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)規(guī)模已處于世界領先水平，但在基礎設施建設、排放標準體系、廠網(wǎng)運營管理等方面均存在顯著差距。一方面，城鎮(zhèn)治污“專業(yè)隊”已成為超標排污“主力軍”，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的全國嚴重超標重點排污單位中，2019年城鎮(zhèn)污水處理廠占比高達38.2%，2021年上半年占比32.1%；另一方面，由于城鎮(zhèn)管網(wǎng)年久失修，管網(wǎng)設計標準不高，清淤不及時等問題，不僅導致了城鎮(zhèn)水體黑臭、人民生活品質下降問題，也加劇了氣候變化下的城鎮(zhèn)內澇風險。

此材料經(jīng)民建中央采用后，作為政協(xié)第十三屆全國委員會第五次會議的《關于推進城鎮(zhèn)污水處理提質增效的提案》提交，住建部進行了專項調研和答復，為住建部推進下一步相關工作提供了決策參考。

作者介紹

劉鋼，天津大學管理與經(jīng)濟學部副教授，民建天津市委經(jīng)濟委員會委員，民建天津大學支部委員。

自2017年，住建部、國家發(fā)改委《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規(guī)劃》（建城〔2017〕116號）提出市政設施“提質增效”要求以來，國務院、住建部、生態(tài)環(huán)保部、財政部等部門多次下發(fā)文件（中發(fā)〔2018〕17號）、（建城〔2018〕104號）、（建城〔2019〕52號），為指導城鎮(zhèn)污水處理提質增效提供了支撐。但也需要注意到，一方面，盡管中央層面不斷加碼，不斷強化監(jiān)管和督察，但受經(jīng)濟轉型、國際貿易、新冠疫情影響，地方政府的財政支付能力卻在逐步衰減，能夠用于支持環(huán)保的部分就更少之又少，傳統(tǒng)的依靠政府財政支撐城鎮(zhèn)污水處理提質增效的模式難以為繼；另一方面，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)的股權或項目融資模式不可持續(xù)，資本套利時代已經(jīng)終結，在嚴控金融系統(tǒng)風險的宏觀背景下，城鎮(zhèn)污水處理提質增效必須回歸行業(yè)本質，系統(tǒng)提升城鎮(zhèn)污水處理的可持續(xù)發(fā)展能力和安全保障能力。

一、存在問題

總體來看，城鎮(zhèn)污水處理整體上存在廠網(wǎng)分布不均衡、配套管網(wǎng)建設滯后、基礎設施建設不足、老舊管網(wǎng)滲漏嚴重、設施提標改造難題、能耗藥耗巨大、污水收集率低、污泥處置隱患、再生水利用率低、重建設輕管理等問題，集中體現(xiàn)在污水處理廠、污水管網(wǎng)、運維企業(yè)三大“卡脖子”環(huán)節(jié)。

（一）污水處理廠存在能耗藥耗巨大、污泥難排、管理粗放問題。

有學者調研全國 467 座城鎮(zhèn)污水處理廠2021年5月運行工況發(fā)現(xiàn)三大共性問題。其一是由于污泥處置設施建設不到位，一方面，很多污泥“憋”在曝氣池里，污泥濃度高，運行風險大；另一方面，污水處理過程中大約40%的有機質會轉移到污泥中，污泥具有一定能源潛力，但往往只是作為危險廢棄物處置，即浪費資源也增加了環(huán)境隱患。其二是污水處理廠能耗藥耗雙高，藥耗甚至超過了電費，成為第一大成本要素，大量藥劑投加導致污水處理廠低碳高氮情況普遍存在，有些大型污水處理公司一年的碳源采購費用要上億元。其三是污水處理廠存在專業(yè)化水平和技術水平不高、建設運營管理粗放問題，污水廠內缺乏經(jīng)驗充足和現(xiàn)場熟悉的技術管理人員，污水廠新人培養(yǎng)的難度大、周期長，難以實現(xiàn)技術人才梯隊建設；傳統(tǒng)污水廠技術人才往往存在知識結構體系陳舊、對新工藝新設備理解能力不足、經(jīng)驗式粗放管控等問題，造成工藝精準控制難以實現(xiàn)；污水處理廠向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擴展，分布地域廣，管理復雜性強，致使現(xiàn)有基層管理人員越發(fā)難以維護，甚至出現(xiàn)了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠淪為“曬太陽工程”、“廢品工程”等。

（二）污水管網(wǎng)建管存在規(guī)劃滯后、管道滲漏、低效收集等問題。

地下污水管網(wǎng)隱蔽性強、復雜多變、整治困難，長期依賴人工檢測、開挖式維修的“頭疼治頭、腳疼治腳”維護方式不可持續(xù)。城鎮(zhèn)污水處理提質增效的核心在管網(wǎng)，但城鎮(zhèn)管網(wǎng)問題復雜，既要久久為功也要雷厲風行。其一，污水管網(wǎng)提質增效關鍵在于規(guī)劃，如南方豐水地區(qū)部分城鎮(zhèn)管網(wǎng)缺乏有序規(guī)劃，雨污分流尚未有效推進，造成雨水、地表水、地下水匯入污水管網(wǎng)，極大加劇了污水處理廠負荷；而北方缺水地區(qū)部分城鎮(zhèn)的廠網(wǎng)規(guī)劃不匹配，存在大量斷頭管網(wǎng)，甚至存在建于四五十米山坡的污水處理廠，根本沒有進水，污水管網(wǎng)有效收集效率比較低。其二，污水管網(wǎng)施工質量參差不齊、存在“僵尸”管網(wǎng)，已建成管網(wǎng)出現(xiàn)逆向埋設、淤堵淤積、漏損溢流、錯接混接等問題，部分城市管網(wǎng)由于建設時間長、長久失修、排污口隱藏等原因，存在大量未能連通污水處理廠的“僵尸”管網(wǎng)。其三，城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)坡度過低，導致污水流速太低，管網(wǎng)成為大型沉淀池，泥渣沙都沉淀在管網(wǎng)，污水處理廠的進水濃度非常低。

（三）污水處理產(chǎn)業(yè)存在投資壓力大、營收風險大、考核責任大等問題。

其一，根據(jù)近三年全國大型設計院的城鎮(zhèn)管網(wǎng)造價統(tǒng)計可知，北京平均700萬元/平方公里，南方平均1300萬元/平方公里，部分城鎮(zhèn)管網(wǎng)混錯接的排摸費用達到24萬元/公里，城鎮(zhèn)管網(wǎng)建設投資壓力巨大，且政府預算支付依賴于相關部門認知水平，投資穩(wěn)定性不高。其次，管網(wǎng)建設無法收水費，屬于沉淀性資產(chǎn)，部分城鎮(zhèn)廠網(wǎng)建設通過BT（建設-移交）模式一體化打包，廠網(wǎng)費用分攤多年支付，甚至存在用幾千噸的小型污水處理廠，帶動建設大范圍的管網(wǎng)的“小廠拉大車”現(xiàn)象，如在中小城市、新區(qū)改造中常出現(xiàn)的FEPC（勘察-設計-施工）模式，建成60個月后逐月支付管網(wǎng)建設費用，極大加劇了水務企業(yè)參與管網(wǎng)建設運營的營收風險。其三，城鎮(zhèn)污水處理需完成國家剛性考核要求，城鎮(zhèn)污染源頭排污未能有效管控時，水務企業(yè)很難承擔政府環(huán)保責任，且城鎮(zhèn)污水處理考核存在多頭管理現(xiàn)象，跨部門責權利協(xié)調非常困難，無法把控的達標考核壓力進一步加劇了城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展危機。

二、相關建議

受宏觀政策驅動與微觀市場需求驅動，城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)發(fā)展已從規(guī)模增長為主的階段轉為提質增效為主的階段。“十四五”作為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的關鍵戰(zhàn)略期，城鎮(zhèn)污水處理如何提質增效？

（一）增強城鎮(zhèn)污水處理提質增效的政治自覺。

首先必須解放思想，提高政治自覺。充分意識到城鎮(zhèn)污水處理提質增效是一場事關人民群眾切身利益、城市高質量發(fā)展、國家長治久安的重大戰(zhàn)役，是貫徹習近平總書記指示“保持加強生態(tài)環(huán)境保護建設的定力，不動搖、不松勁、不開口子”的戰(zhàn)略抓手。

其次，必須立足民生，系統(tǒng)謀劃，突出重點，落實責任。因地制宜地識別問題，聚焦解決人民群眾關注的熱點問題，強化統(tǒng)籌協(xié)調，既量力而行又盡力而為，實事求是定出硬目標，化城市人民政府主體責任，建立上下聯(lián)動、部門協(xié)作的協(xié)調推進機制，建立與推進實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理目標相適應的工作機制。

（二）聚焦污水處理廠精準管理能力。

打造城鎮(zhèn)污水處理廠智慧水務系統(tǒng)。其一，加強頂層設計，在智慧城市規(guī)劃中納入智慧水務建設內涵，在基礎條件較好城市先行先試。研究制定智慧水務專項規(guī)劃，落實責任主體，明確建設方向、總體框架和推進策略，加強智慧水務建設標準體系，統(tǒng)一建設內容、數(shù)據(jù)接口等。其二，完善信息基礎設施，結合智慧城市建設完善水務基礎設施智慧感知監(jiān)測系統(tǒng)，研發(fā)基于生物控制理論的水質檢測探頭監(jiān)測技術，完善水務行業(yè)信息化業(yè)務應用系統(tǒng)建設,明確跨部門信息的共享機制。其三，推進功能平臺建設，推進城鎮(zhèn)分布式污水廠站運維數(shù)據(jù)中臺、城市污水廠智慧四預（預警預測預報預演）軟件開發(fā)與應用，實施水務系統(tǒng)數(shù)據(jù)智能聯(lián)動和動態(tài)更新，完善水務信息數(shù)據(jù)防護技術，加強數(shù)據(jù)加密等安全技術研究。其四，拓寬資金渠道，各級政府要在繼續(xù)加大財政預算資金支持基礎上，創(chuàng)新投融資機制，積極拓寬智慧水務建設資金渠道。其五，實施人才戰(zhàn)略，夯實智慧水務建設人才基礎。開發(fā)城市污水廠操作人員業(yè)務培訓課程體系，加強高等學校與職業(yè)學院的水務相關專業(yè)信息技術通識教育，促進多種形式產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)符合需求的智慧水務建設人才。

提升城鎮(zhèn)污水處理廠資源化利用效率。其一，將再生水納入可利用水資源統(tǒng)一配置范疇，督促各級政府統(tǒng)籌考慮包含再生水的城鎮(zhèn)水資源調配規(guī)劃，因地制宜制定再生水管理的地方標準與管理辦法，充分提升污水處理廠尾水資源價值。其二，建立健全城鎮(zhèn)再生水多樣化利用配置體系，采取再生水就近回用原則，統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)污水處理廠的選址和規(guī)模，完善再生水輸配管網(wǎng)和利用設施建設規(guī)劃，將再生水管網(wǎng)納入城市生命線總體規(guī)劃，根據(jù)回用場景設計再生水柔性回用標準，降低不必要的深度處理工藝。其三，建立健全污水廠污泥資源開發(fā)利用長效機制，研發(fā)污泥的重金屬及生化指標快速去除、能量與物質高效率提取利用技術，制定污泥資源化處置設施建設標準和綜合利用產(chǎn)品標準，建立污泥資源化利用獎懲機制。其四，強化工業(yè)污水達標排放的有害物質監(jiān)管能力，強化工業(yè)集聚區(qū)污水、工業(yè)企業(yè)污水進入城市污水處理廠規(guī)范管理，建立工業(yè)企業(yè)排污信息公開制度，實施部門執(zhí)法聯(lián)動。

推動城鎮(zhèn)污水處理廠實現(xiàn)雙碳目標。其一，籌劃污水處理廠實現(xiàn)雙碳目標技術路線圖，加強污水處理廠節(jié)能減排技術創(chuàng)新，優(yōu)先考慮污水處理節(jié)能降耗、污泥處置能源資源回收兩大環(huán)節(jié)，爭取實現(xiàn)能源自給。其二，提升城鎮(zhèn)污水廠污泥生物質能開發(fā)水平，有研究表明，污泥沼氣發(fā)電可解決污水處理本身能耗的50%以上，因此，建議新建、改建、擴建的污水處理廠同步配套建設污泥厭氧消化裝置和沼氣發(fā)電裝置，在廠內利用“熱電聯(lián)產(chǎn)”。其三，大力推動污泥干化-焚燒-制肥技術，徹底實現(xiàn)污泥的減量化和無害化，農(nóng)業(yè)管理部門加緊制定污泥的土地（農(nóng)業(yè)）利用標準及政策，優(yōu)先采用符合國家標準的污泥制肥產(chǎn)品。其四，限批限建進水BOD濃度過低的城鎮(zhèn)污水處理廠，并將之列入中央環(huán)境保護督察考核內容，使節(jié)水就是減污、提高濃度就是節(jié)能的理念落到實處。其五，鼓勵城鎮(zhèn)污水處理廠應用分布式光伏發(fā)電，擴大污水源熱泵技術應用，與城市熱網(wǎng)融合，打造“污水處理廠+發(fā)電站”模式，示范建設節(jié)能低碳標桿污水處理廠。

（三）聚焦污水管網(wǎng)建設運維效率水平。

完善污水接入服務和管理制度建設。其一，從源頭規(guī)范污水接入管理,建立健全生活污水應接盡接、“小散亂”規(guī)范管理、管網(wǎng)私搭亂接溯源執(zhí)法等制度, 對物業(yè)管理條例中住宅小區(qū)二次供水、市政排水管理進小區(qū)相關內容進行完善和修訂。其二，推動建立城鎮(zhèn)工業(yè)污水納管服務的準入標準及追責制度，對進入市政污水收集管網(wǎng)的工業(yè)企業(yè)出水建立雙隨機抽查制度，不能被城鎮(zhèn)污水廠有效處理或可能影響污水廠出水穩(wěn)定達標的，設立限期退出機制。其三，建立排查和活化“僵尸”管網(wǎng)制度，以城市更新為契機，以（建城〔2019〕52號）文件為指導，制定城市污水管網(wǎng)健康評估及離任審查制度，徹底打通斷頭管網(wǎng)，提升管網(wǎng)覆蓋率和污水收集率。

提高污水納管收集處理率，盡快實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理。其一，優(yōu)先補齊城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)基礎設施短板，重點突破城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部區(qū)域，集中力量解決城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)空白區(qū)、混接漏接錯接、老舊破損管網(wǎng)等問題。其二，逐步推進老舊社區(qū)雨污分流管網(wǎng)改造工作，堅決不搞“一刀切”，對于暫時不具備雨污分流改造條件的老舊社區(qū)，推進各地因地制宜盡快出臺合流制溢流污水快速凈化設施排放標準，多措并舉提升處理率，減少雨季沖擊負荷。

提升污水管網(wǎng)技術創(chuàng)新水平。其一，建立健全城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)病害診斷體制機制，積極布局建設高水平城鎮(zhèn)地下管網(wǎng)科技創(chuàng)新平臺，搭建管網(wǎng)“工程醫(yī)院”開放共享平臺，重點突破城鎮(zhèn)管網(wǎng)滿負荷管道檢測、小口徑管道快速清淤、管道外土體松散及脫空隱蔽病害診治技術。其二，極推進污水管網(wǎng)智慧監(jiān)管信息系統(tǒng)建設，結合城市更新和新型城市基礎設施建設，積提升污水收集處理設施動態(tài)監(jiān)測的智慧化水平。

完善污水管網(wǎng)建設運維的財政支持體系。其一，用好專項債券工具，加大對城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設運維的投入支持力度，公益性污水管網(wǎng)建設屬于國務院2021年新增專項債券支持的生態(tài)環(huán)保項目范疇，建議地方政府按照債務風險評估規(guī)則，在國務院批準限額內發(fā)行地方政府專項債券。其二，建議國家設立應對氣候變化的城鎮(zhèn)管網(wǎng)建設專項資金，結合自然災害風險普查工作，制定提升城鎮(zhèn)管網(wǎng)排澇能力建設專項戰(zhàn)略規(guī)劃，以城鎮(zhèn)管網(wǎng)建設提質增效水平為目標優(yōu)化專項資金的分配制度。其三，將污水管網(wǎng)運維成本納入污水處理費收費標準覆蓋范圍，建議修訂相關法律法規(guī)，明確將住宅專項維修資金用于物業(yè)管理區(qū)域相關管線和設施的維修養(yǎng)護。其四，管網(wǎng)專業(yè)運行維護管理機制，明確專業(yè)化運行維護隊伍建設和資金保障，推進“廠-網(wǎng)-河（湖）”一體專業(yè)化運維機制、鼓勵居住小區(qū)管網(wǎng)實施專業(yè)化運維等。

（四）聚焦污水處理產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。

污水處理產(chǎn)業(yè)定位升級。其一，從成本中心轉為價值中心，進入提質增效時代，市場對污水處理行業(yè)存在對高質量、縱深化、精細化、系統(tǒng)化的需求，產(chǎn)業(yè)自身必須轉變身份定位，以管網(wǎng)檢測、漏損修復、運營、普查為核心的環(huán)境服務為基礎，實現(xiàn)為客戶創(chuàng)造價值定位。其二，從被動處理轉為主動對接，應聚焦城鎮(zhèn)綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色供應鏈建設需求，主動對接城市高質量發(fā)展戰(zhàn)略。其三，從雇傭軍轉為主力軍，不能只把達標排放作為服務目的，而要以城鎮(zhèn)水安全保護者、雙碳戰(zhàn)略推動者、民生福祉提供者的身份對標城鎮(zhèn)需求。

推動污水處理產(chǎn)業(yè)升級體制機制改革。其一，變革城鎮(zhèn)污水處理管理體制，一方面，成立城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)升級領導小組，優(yōu)化公益事業(yè)單位職能職責，全面推行市政供排水設施特許經(jīng)營，實行按效付費；另一方面，修訂完善廠網(wǎng)一體化運營的法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準體系，建強技術支撐和行政輔助，形成政府行政管理、行業(yè)事務監(jiān)管、企業(yè)市場運營的協(xié)同管理體制。其二，聚焦提質增效，著力理順運管機制，鼓勵各地以國有骨干企業(yè)為主體，牽頭整合城市水系統(tǒng)的相關運營主體和資產(chǎn)，實現(xiàn)供水、排水、中水、河湖等涉水事務整合至同一主體集中規(guī)劃、建設、運營、管理，實現(xiàn)廠網(wǎng)河(湖)一體化建設、系統(tǒng)化治理。其三，聚焦可持續(xù)發(fā)展，加快推進污水管網(wǎng)價格機制改革，加快推進污水管網(wǎng)價格機制改革，按照“誰污染誰付費、誰使用誰承擔，分步有序，居民認可，嚴格監(jiān)管”原則，加快市場化污水管網(wǎng)價格改革機制試點，科學制定污水處理費標準，穩(wěn)步推進污水處理費征收，合理建立差別化污水處理費征收機制，吸引更多市場主體參與管網(wǎng)投資。其四，進一步完善再生水價格的市場形成機制，放開再生水政府定價限制，設計再生水水權交易機制，由再生水供應企業(yè)和用戶按照優(yōu)質優(yōu)價原則自主協(xié)商定價，通過政府購買服務方式引導再生水用于公共生態(tài)環(huán)境服務。

信息來源 / 劉 鋼

封面來源 / 唐宇涵

圖文編輯 / 谷葉馨

責任編輯 / 李 庚