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近年來，各地切實(shí)加強(qiáng)防汛抗洪工作，加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理，防洪排澇能力顯著提高。但每逢雨季特別是汛期, 一些城市呈現(xiàn)出“因洪致澇、因澇成洪、洪澇混合”的特點(diǎn)，“城市看海、上街撈魚”等現(xiàn)象仍然在一些城市不斷出現(xiàn)。住建部數(shù)據(jù)顯示，2007年至2015年，全國超過360個(gè)城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時(shí)間超過12小時(shí)，淹水深度超過半米。2020年我國超過160座城市發(fā)生了不同程度的內(nèi)澇，城市內(nèi)澇災(zāi)情重于往年。暴露出城市建設(shè)規(guī)劃“重地上輕地下”、排水系統(tǒng)欠賬多、城市雨洪疏解能力弱等問題。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11號(hào)）指出治理城市內(nèi)澇事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程。公共管理領(lǐng)域研究表明，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控體系是加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的重要手段。面對(duì)今年汛期京津冀地區(qū)降雨可能偏多，防汛形勢(shì)不容樂觀態(tài)勢(shì)，建立健全城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控體系是提升城市內(nèi)澇治理能力的關(guān)鍵之舉。

一、存在問題

（一）極端天氣增多、降水強(qiáng)度增大。全球氣候呈現(xiàn)出暖濕為主要特征的顯著變化，導(dǎo)致大氣洋流季節(jié)性異常，引發(fā)區(qū)域水文循環(huán)條件改變。20世紀(jì)90年代以來，許多城市出現(xiàn)特大暴雨，造成嚴(yán)峻的城市內(nèi)澇危機(jī)。相關(guān)評(píng)估報(bào)告顯示，到21世紀(jì)末，極端降水導(dǎo)致的城市內(nèi)澇問題將會(huì)更為嚴(yán)峻。

（二）城市化進(jìn)程加快了城市內(nèi)澇程度。隨著城市化進(jìn)程盡快，城市水文效應(yīng)越發(fā)顯著。城市高強(qiáng)度的人類活動(dòng)密集，高層建筑集中，熱容量大，易形成城市熱島效應(yīng)。當(dāng)氣溫升高、粉塵增多時(shí)，上升熱氣流一旦遇到強(qiáng)對(duì)流冷氣團(tuán)，就會(huì)出現(xiàn)暴雨中心，即城市雨島效應(yīng)。城市熱島、雨島效應(yīng)疊加極易誘發(fā)短時(shí)突發(fā)性暴雨過程。此外，城市化導(dǎo)致下墊面滯水性、滲透性等均發(fā)生顯著變化，雨洪調(diào)蓄能力減弱。

（三）城市防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國城市建設(shè)規(guī)劃始終存在“重地上輕地下”、“重建筑輕市政”、“重建設(shè)輕維護(hù)”問題，城市基礎(chǔ)防洪排澇設(shè)施建設(shè)無法匹配城市發(fā)展速度，存在建設(shè)規(guī)劃不當(dāng)、投入不足、設(shè)施不完善、防洪標(biāo)準(zhǔn)低、管網(wǎng)布局不科學(xué)等問題。按最新修訂的《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》要求，我國一般地區(qū)排水設(shè)施防洪標(biāo)準(zhǔn)為1年至3年一遇，重點(diǎn)地區(qū)3年至5年一遇，大部分城市普遍采用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范下限設(shè)計(jì)，這和國辦發(fā)〔2021〕11號(hào)文件提出的城市內(nèi)澇治理要求還有很大差距。并且由于長期重建輕管，城市排水管網(wǎng)漏損、堵塞問題進(jìn)一步加劇了城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)，已有研究表明，中國城市公共給排水管網(wǎng)漏損率高達(dá)30%左右。面對(duì)突如其來的短時(shí)暴雨過程，現(xiàn)有的城市排水系統(tǒng)往往不堪重負(fù)。

（四）城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控體系不完善。造成20世紀(jì)90年代以來我國城市內(nèi)澇頻發(fā)，洪澇災(zāi)害損失巨大問題的背后，也暴露了城市安全治理體系中，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)管控能力的缺失。現(xiàn)有城市防洪排澇主要依靠工程技術(shù)，手段較為單一，缺乏跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。城市內(nèi)澇治理涉及住建、水務(wù)、應(yīng)急、環(huán)保、民政、公安等多部門責(zé)權(quán)關(guān)系，且內(nèi)澇防治決策時(shí)間短、風(fēng)險(xiǎn)損失大，“多龍治水”往往導(dǎo)致城市防洪排澇的責(zé)任主體不清、責(zé)權(quán)關(guān)系不匹、行政效率低下、決策風(fēng)險(xiǎn)較高等問題。

（五）城市防洪排澇的社會(huì)力量參與不足。目前，我國城市防洪排澇主要依靠地方政府、防辦、流域機(jī)構(gòu)等政府行政機(jī)構(gòu)，社會(huì)力量參與能力依然薄弱。然而，無論城市內(nèi)澇誘因是城市雙島效應(yīng)導(dǎo)致的短時(shí)突發(fā)性暴雨過程、還是流域短時(shí)大范圍行洪過程，城市內(nèi)澇都具有影響范圍廣、風(fēng)險(xiǎn)損失大、應(yīng)急救援難等難點(diǎn)，單純依靠政府力量投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足保障人民群眾生命及財(cái)產(chǎn)安全的需求。與此同時(shí)，包括企業(yè)單位、社會(huì)組織、公民群眾在內(nèi)的社會(huì)力量，往往呈現(xiàn)出危機(jī)意識(shí)薄弱、防汛技能缺乏、“等、靠、要”依賴思想重等問題，導(dǎo)致社會(huì)力量缺乏參與城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控的積極性與主動(dòng)性。

二、相關(guān)建議

現(xiàn)行城市防洪排澇體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配，城市缺少現(xiàn)代化的防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控體系，不僅是市政管網(wǎng)建設(shè)不足，包括蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏。必須深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于防汛工作的重要講話指示精神，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、底線思維、系統(tǒng)思維，建立健全城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控體系。

（一）編制流域性國土空間規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同防洪。洪澇災(zāi)害是流域性問題，單憑某一個(gè)城市的個(gè)體努力往往難以應(yīng)對(duì)災(zāi)害侵?jǐn)_。上游流域城市的每一次截彎取直、自然岸線破壞都有可能加劇下游洪澇災(zāi)害破壞程度。為了保障流域上下游城市群體的整體安全，需要充分協(xié)調(diào)流域沿線各行政單元，在充分考慮上下游關(guān)系的基礎(chǔ)上合理利用水資源、岸線資源。通過流域性國土空間規(guī)劃，明確各地發(fā)展目標(biāo)與建設(shè)底線，并搭建多方協(xié)作的溝通交流平臺(tái)，圍繞流域安全等核心問題進(jìn)行有效協(xié)商。此外，應(yīng)用逐漸成熟的國土資源監(jiān)測(cè)體系和數(shù)據(jù)平臺(tái)，從水土流失、河道變化等指標(biāo)綜合研判流域洪澇風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估易受災(zāi)城市，為城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控提供決策提前期。

（二）推行基于自然的城市雨洪資源化利用。國外實(shí)踐表明，城市雨洪資源化利用是降低城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。建議城市建設(shè)中應(yīng)以人與自然共生為原則，以可持續(xù)方式開發(fā)城市生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)造自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)同效益。加強(qiáng)林地、綠地、城市景觀帶、綠色屋頂?shù)瘸鞘小熬G色海綿”攔蓄雨水能力。增加濕地、坑塘、河網(wǎng)等城市水體面積，降低河灘、加深夏季河床、堤防內(nèi)移、降低防波堤及將其平行移防、建設(shè)河流分支、拆除或修改河面障礙物等，為洪水期間的水體預(yù)留冗余空間，提升城市過水能力。在城市公共空間設(shè)計(jì)過程中進(jìn)一步凸顯適水性，充分考慮到城市洪澇災(zāi)害的周期性特征，對(duì)公共空間進(jìn)行復(fù)合功能規(guī)劃設(shè)計(jì)，打造城市防洪灰色空間，滿足在平時(shí)、輕度災(zāi)害、重度災(zāi)害等不同場(chǎng)景下的多功能需求。降低城市公園綠地、室外運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等公共場(chǎng)所高程，形成天然蓄水池，加強(qiáng)城市整體儲(chǔ)水、蓄水能力，增添更多的泄洪區(qū)域，保護(hù)城市關(guān)鍵性生產(chǎn)生活空間。提高城市排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過低影響開發(fā)、地下管網(wǎng)監(jiān)測(cè)、智能泵站設(shè)計(jì)等手段，綜合提升城市行洪能力。提升城市污水廠（重點(diǎn)是化工園區(qū)污水廠）的抗洪處置能力，謹(jǐn)防因內(nèi)澇導(dǎo)致的危化品污染物外泄。

（三）將城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控納入城市建設(shè)總體規(guī)劃。城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)系到國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、人民群眾切身利益，城市規(guī)劃理念要更多地考慮“洪水適應(yīng)性”，擴(kuò)大“生態(tài)留白”范圍。制定完善城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控方面的法律法規(guī)，加快推進(jìn)城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)進(jìn)程。要把城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控與城市土地利用規(guī)劃、水資源開發(fā)利用規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)等統(tǒng)籌考慮，合理謀劃。對(duì)于城市不同建設(shè)區(qū)域，依據(jù)城市洪澇災(zāi)害模型評(píng)定各區(qū)域脆弱性，并按其脆弱性等級(jí)進(jìn)行區(qū)域類型劃分，嚴(yán)格土地分區(qū)規(guī)劃開發(fā)利用的“分類精準(zhǔn)施策”。對(duì)于容易受到洪澇災(zāi)害影響的區(qū)域，可以設(shè)置適水性規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，融入到控制性詳細(xì)規(guī)劃體系中，對(duì)建筑形式、建筑材料等具體內(nèi)容提出明確規(guī)定。對(duì)水利防洪駁岸和堤壩進(jìn)行生態(tài)化設(shè)計(jì)，并在濱水空間預(yù)留足夠的防洪區(qū)域。通過對(duì)于濱水空間的復(fù)合功能設(shè)計(jì)，使得該空間可在非汛期作為老百姓的活動(dòng)場(chǎng)所，而在汛期充當(dāng)洪水沖擊城市的緩沖地帶。全面推廣綠色建筑和綠色雨水收集基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）加強(qiáng)城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控管理制度創(chuàng)新。從國外實(shí)踐來看，城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控要從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)管控，從部門管理、類別管理轉(zhuǎn)向全面參與、相互協(xié)作。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于進(jìn)一步深化城市治理能力現(xiàn)代化改革，通過制度創(chuàng)新，將傳統(tǒng)科層制管理與合作管理相結(jié)合，取長補(bǔ)短，既保持科層制執(zhí)行能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，也利用好合作管理適應(yīng)能力高的特點(diǎn)，有效化解現(xiàn)行城市內(nèi)澇治理中的各種管理低效問題。建議在現(xiàn)行城市防汛抗旱指揮制度下，組建城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控中心，全面支持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)測(cè)、數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建、輔助決策支持等工作，增強(qiáng)城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)性和靈活性。

（五）構(gòu)建城市防洪排澇的多元主體合作機(jī)制。城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控的復(fù)雜性決定了需要政府與社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同。建議在地方政府主導(dǎo)下，建立健全相關(guān)職能部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾群體等多元主體合作機(jī)制。建立監(jiān)督、激勵(lì)、懲罰機(jī)制，制定責(zé)權(quán)匹配的管理責(zé)任制度。對(duì)于在城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控過程中不作為者，嚴(yán)格處理，依法依規(guī)追究責(zé)任；對(duì)于表現(xiàn)積極人員，應(yīng)給予響應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。建議設(shè)立社會(huì)主體參與城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控的積分管理制度，提升社會(huì)力量參與積極性，把積分與日常資源配置、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共資源使用優(yōu)先權(quán)等聯(lián)系掛鉤。充分發(fā)揮電視、紙媒、網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)端、社區(qū)等線上線下活動(dòng)，加強(qiáng)城市主體的防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控知識(shí)宣傳教育，增強(qiáng)廣大干部群眾的城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（六）打造城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控決策支持平臺(tái)。受全球氣候變化影響，短時(shí)突發(fā)性暴雨過程的不確定性正在逐步增強(qiáng)，傳統(tǒng)降雨預(yù)報(bào)應(yīng)對(duì)式城市內(nèi)澇治理模式遇到了重大挑戰(zhàn)。城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、災(zāi)情預(yù)警預(yù)報(bào)、災(zāi)害情景推演、救災(zāi)資源調(diào)配、抗汛應(yīng)急管理、災(zāi)后重建等一系列問題的短時(shí)多目標(biāo)決策，需要查閱大量雨情、水情、工情、災(zāi)情等方面的大時(shí)間尺度及實(shí)時(shí)的信息，并結(jié)合城市防洪排澇各項(xiàng)措施能力，形成可行的決策方案集合，并快速推演對(duì)比各種決策方案的成效，遴選最適宜的決策方案，并實(shí)現(xiàn)決策方案的執(zhí)行。因此，需要為城市地下給排水管網(wǎng)搭建智能監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，用科技手段保證運(yùn)行維護(hù)效率和穩(wěn)定性，讓“看不見”的地下工程更好地支撐城市防洪。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用數(shù)字孿生、智慧管網(wǎng)、云服務(wù)器、5G+等新技術(shù)，利用智能化、系統(tǒng)化、可視化手段，研發(fā)具有風(fēng)險(xiǎn)圖決策、災(zāi)情快速模擬、城市防洪排澇能力核算、可視化情景推演、多主體協(xié)商研討等多功能，并且可以與現(xiàn)有防汛系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合的城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控綜合集成研討決策支持平臺(tái)，快速形成行之有效的決策方案，提高城市防洪排澇風(fēng)險(xiǎn)管控管理水平。

信息來源 /劉 鋼封面來源 / 唐宇涵底圖制作 / 張?jiān)娒葓D文編輯 / 谷葉馨責(zé)任編輯 / 李 庚