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來源：《教學(xué)與研究》2022年第4期

孫柏瑛｜中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授

●摘要

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的框架下，綜觀30多年來城市基層治理觀念、思維和工具的變遷，基于城市基層治理制度設(shè)計及其演化的重要維度，挖掘基層治理依循的價值理念、體制機制及其形成、發(fā)展的內(nèi)生邏輯，以展現(xiàn)我國城市基層治理改革、前行的驅(qū)動力、價值基礎(chǔ)與制度選擇。從我國城市基層治理轉(zhuǎn)型以獲得治理適應(yīng)性能力為切口，確立“以人民為中心”的基層治理價值系統(tǒng)，凸顯城市基層治理人民性、公共性等核心價值取向，建構(gòu)獨具特色的中國城市基層治理制度形式。黨的引領(lǐng)、多元共治的基層社會治理共同體的本質(zhì)，是我國城市基層治理實踐發(fā)展中的理論邏輯。

●關(guān)鍵詞

基層治理;城市治理;價值基石;制度能力;新時代;

引言

近些年，為適應(yīng)我國治理環(huán)境的變化，城市基層治理的重要性被不斷凸顯，提升到關(guān)乎國家治理效能的戰(zhàn)略高度。“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”,而“最后一公里”的服務(wù)與管理是群眾利益關(guān)切所在，形塑城市基層治理制度體系，創(chuàng)新基層治理體制機制，成為從中央到地方的共識。2021年7月11日，中共中央、國務(wù)院公布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的基礎(chǔ)工程?！边@一指導(dǎo)新時代我國城鄉(xiāng)基層治理改革的綱領(lǐng)性文件，規(guī)劃了城鄉(xiāng)基層治理的方向目標，闡釋了具有中國特色基層治理的制度設(shè)計，表述了制度賴以支撐的價值理念及實踐基礎(chǔ)，回應(yīng)了新時代賦予基層治理的重要責(zé)任。

改革開放以來，我國城市基層治理制度重構(gòu)已歷經(jīng)多年，其核心議題是隨著城市快速發(fā)展而重塑基層治理秩序，建構(gòu)具有適應(yīng)城市發(fā)展能力的基層治理制度體系。中國城市發(fā)展呈現(xiàn)顯著的“時空壓縮”狀態(tài)，快速的城市化進程推動了城市社會形態(tài)快速轉(zhuǎn)型，城市的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、職業(yè)形態(tài)、人口構(gòu)成、利益分配、分層結(jié)構(gòu)、居住模式等場景都發(fā)生了多重而巨大的變化。與農(nóng)業(yè)和計劃體制的社會不同，工業(yè)化、城市化、市場化代表的現(xiàn)代性消解了傳統(tǒng)社會的共同體秩序，代之出現(xiàn)的是流動性的、職業(yè)取向的、脫域的社會形態(tài),陌生人的關(guān)系、多樣性、異質(zhì)性、原子式與分散化成為社會生活和交往的關(guān)鍵特征。隨之而來的是個體主體意識和利益觀念形成并強化，使得原有個體與群體、社會與國家關(guān)系及其相互作用方式已經(jīng)改變。同時，在城市流動增強、利益分化、多樣異質(zhì)、風(fēng)險疊加的治理背景下，形成于總體性社會的城市基層管理體制已無法適應(yīng)新的城市社會系統(tǒng)，難以回應(yīng)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)變化和利益關(guān)系調(diào)適的需要。因此，如何重組城市基層治理秩序，適配現(xiàn)代意義的城市社會生活，應(yīng)對城市治理挑戰(zhàn)和問題，成為30多年來一項不斷探索的重大政策議題。

基層治理作為城市治理的“一線”,與百姓利益密切相關(guān)的“屬地”,直接面向百姓的呼聲、需求乃至糾紛、沖突。它不僅要解決轉(zhuǎn)型期已出現(xiàn)的矛盾問題，而且要考量城市基層結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢以及產(chǎn)生新問題的可能性，這大大提升了對城市基層治理制度建設(shè)與能力再造的要求。建構(gòu)基層治理秩序，促進基層治理能力，需要關(guān)懷基層作為城市最微觀、基礎(chǔ)單元所面對的治理“大問題”。這給我們提供了一個理論窗口，認識本土實踐，建立解釋中國特色城市基層治理特征的知識框架。本文以基層治理秩序為核心概念，將秩序形成看作是參與治理的多元主體經(jīng)由治理行動而倡導(dǎo)、建構(gòu)主體間關(guān)系并創(chuàng)新城市基層正式或非正式制度的過程，進而回應(yīng)以下問題：第一，我國城市基層治理秩序的來源及其價值基石，回答現(xiàn)時代基層治理秩序形成的邏輯依據(jù)、目標取向與觀念遵循；第二，我國城市基層治理秩序重建的形成機制和主體關(guān)系形式，回答基層治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及主體間互動關(guān)系模式；第三，我國城市基層治理的制度效能轉(zhuǎn)換與能力構(gòu)建，回答基層治理運用政策工具、技術(shù)方法的嵌入，將制度轉(zhuǎn)化為能力及現(xiàn)實行動，保障“最后一公里”的服務(wù)與管理得以落實。

一、城市基層治理

秩序重塑的價值基石

觀念是制度與行動的基石，30多年來城市基層治理秩序重塑過程也是探求、創(chuàng)新城市治理觀念的歷程。治理價值選擇不僅解構(gòu)陳舊城市管理的思維誤區(qū)，更影響并決定當下與未來城市基層治理基本的制度設(shè)計方向、公共政策排序與行動路徑選擇。更重要的是，治理觀念從本體和認識層面錨定了基層治理的本位與意義，證明基層治理的制度目標與行動邏輯，回答城市基層治理為誰、誰來治理、治理什么和怎樣治理等基本命題，從而體現(xiàn)基層治理秩序塑造的合法性與合理性基礎(chǔ)，建立行動者共識。作為城市治理前沿、基礎(chǔ)的一環(huán)，城市基層治理價值選擇與新時代的城市性特征相契合。就是說價值取向面向的不確定性加劇、復(fù)雜多面性的城市場景，遵循城市不同階段的發(fā)展規(guī)律，在整體性國家治理的目標及理念框架下，反思城市空間、土地利用、產(chǎn)業(yè)安排、人口流動、群體關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、公共服務(wù)等分配模式及其正義性問題，從價值層面考量城市集聚中產(chǎn)生的不平等、階層斷裂和風(fēng)險疊加等沖突，為城市基層治理行動指引方向。

人民性。人民性或人民主體性觀念反映了現(xiàn)代城市性的根本特征，是城市發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求。從黨的十八屆五中全會到黨的十九大及各次會議，圍繞新發(fā)展理念，反復(fù)強調(diào)“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展”的重大戰(zhàn)略命題，集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨謀求公共利益、為人民服務(wù)的精神內(nèi)涵。人民性指向“以人民為中心”的城市屬于人民，人民是城市建設(shè)和治理主體的觀念，基層治理恰是實踐人民性的關(guān)鍵途徑。人民性要求從人的視角理解城市的演化規(guī)律，旨在將治理的終極目標回歸人本屬性，遵循促進人全面發(fā)展的原則。一方面，人民性城市治理意味著平衡多元利益、維護基本權(quán)利。多樣性建構(gòu)了城市發(fā)展，由空間及其他資源分配形成的行政、資本、社會等不同主體利益博弈、沖突，延伸到城市利益群體的話語權(quán)控制，深刻影響治理政策的執(zhí)行過程。人民性就是從“公共利益”出發(fā)，以“公共性”為導(dǎo)向，在城市發(fā)展中有機平衡主體間利益關(guān)系，使城市居民享有平等的服務(wù)和利益表達權(quán)利。另一方面，人民性城市治理指向賦能人民參與，發(fā)揮主體作用。人民性不僅代表居民是城市福利的受益者，更是城市建設(shè)的參與者；人民性通過居民共同創(chuàng)造社區(qū)家園，讓社區(qū)共同體使命責(zé)任運轉(zhuǎn)起來。歸根到底，人民性將人作為城市生活的本體，尊重構(gòu)成城市生命體的人的價值和尊嚴，是遵從城市基層治理的根本觀念。

公共性。踐行“以人民為中心”價值理念，認識城市發(fā)展、基層治理與人民性的關(guān)系，需要一系列深層治理理念的確立與跟進。如果將城市基層治理視為依據(jù)憲法和法律規(guī)則，對街居、社區(qū)涉及居民共同利益的公共事務(wù)及利益調(diào)適進行治理的過程，那么，以促成公共利益為目標的公共性理念，便成為城市基層治理的基本價值追求。這意味著，每個參與基層治理的主體要從維護共同體相互依存、共生共在、可持續(xù)發(fā)展的目標出發(fā)，協(xié)調(diào)私域事務(wù)與公域事務(wù)、個體與共同體、利己與利他的平衡關(guān)系，共同創(chuàng)造基層治理的公共價值。公共性包含三個層次的意涵：一是一視同仁地服務(wù)于居民享有的基本社會權(quán)利，提供制度化的基本公共服務(wù)和福利保障；二是維護社區(qū)公共空間及公共資源分配、使用的公平準則與依法合規(guī)，明確社區(qū)的物權(quán)關(guān)系，保護居民的法定產(chǎn)權(quán)，建立社區(qū)公共事務(wù)管理標準，約束資本逐利行為，防范社區(qū)利益沖突和安全風(fēng)險；三是基于可持續(xù)發(fā)展訴求的利他觀念的生成與擴散。社區(qū)共同體是居民生活家園，共同維系才能獲得共有價值。社區(qū)不僅是由住戶構(gòu)成的私域空間，更是創(chuàng)造社區(qū)共有增值的有機體組織，互惠、信任、利他成為政府、物業(yè)、居民、社會組織等多元治理主體共同遵守的公共性價值。

開放性。開放性的城市基層治理觀念回應(yīng)城市多樣化和復(fù)雜性治理場景的訴求，特別指向為了提升適應(yīng)能力追求基層治理開放系統(tǒng)的建構(gòu)。開放性既是一種治理觀念，又是一種認知與態(tài)度，它具有包容、共享、接納、公開、回應(yīng)、責(zé)任等豐富的精神內(nèi)涵，關(guān)懷以人為中心的多元價值的互動與融通。城市基層治理為開放性觀念的實現(xiàn)提供了天然的實驗場所。在此，開放性首先是讓利益存在差異、秉持不同邏輯的多元治理主體，通過制度化渠道，獲得協(xié)商對話和表達利益訴求的同等機會，以互動和磋商機制設(shè)計達成沖突問題的解決。其次，開放性表現(xiàn)為信息公開與分享，信息透明和公眾知情是開放性基層治理的前提條件，是奠定多元主體參與基層治理的可及性與現(xiàn)實性基礎(chǔ)。再次，開放性意味著回應(yīng)公眾需求并吸納自下而上的創(chuàng)新，開放讓政府與外部環(huán)境變遷保持能量交換和制度供給平衡，維持政府治理的動能與活力?；貞?yīng)公眾的要求，發(fā)掘地方性治理知識與創(chuàng)新經(jīng)驗，促使政府與公眾溝通、互動，增進開放性。最后，開放性還體現(xiàn)為基層治理多元主體共治的生成與確立。開放系統(tǒng)以有機包容、融入和容納為特征，拒絕排斥、獨占、自我利益、狹隘和被動等思維模式，正視多樣化世界主體間的相互依賴關(guān)系，創(chuàng)造多元主體合作共贏的價值。共建共治共享的制度構(gòu)想，正反映多元共治的城市基層治理運行的開放性本質(zhì)。

公正性。公正是維持社會治理秩序長治久安的根本保障，既是城市基層治理的價值追求，又是推動基層治理正義的操作工具。作為價值觀，公正性在于治理過程充分體現(xiàn)對人的基本尊嚴的保護，公眾擁有均等的機會與平等的社會權(quán)利，在法律面前享有平等的地位，并以程序正義實現(xiàn)機會與權(quán)利的平等?；诠叫缘某鞘谢鶎又卫?，追求讓每個社會成員獲得生存權(quán)利與人格尊嚴，維護必需的公共服務(wù)供給，基層治理承擔(dān)直接為民服務(wù)的政治、行政與道德責(zé)任；追求對國家憲法基本精神的捍衛(wèi)，政府本著公開、透明、公平、誠信的準則，分配社會權(quán)威資源，規(guī)范各個主體的行為邊界和法律、道德規(guī)范，建立行政、資本、社群、個體之間良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的共治合作關(guān)系。作為公共治理手段，公正性是推動城市基層治理走向和諧、幸福社會目標的重要方式。這意味著：一是尊重法治，依法建構(gòu)城市基層治理的規(guī)則制度?；鶎又卫須w根到底是人的服務(wù)和管理，其實質(zhì)在于調(diào)整、規(guī)范人與人之間、各群體之間、各階層之間的利益和價值關(guān)系格局，裁度義務(wù)、責(zé)任與權(quán)利間的平衡，保障公眾的政治、經(jīng)濟、社會權(quán)利，提供機會均等，分配良善、裁決公正的底線制度。二是發(fā)揮民生服務(wù)與秩序管理雙輪驅(qū)動的作用，有效平衡服務(wù)與管理的功能，提高公共服務(wù)供給能力，彰顯民生回應(yīng)和人本關(guān)懷；構(gòu)建公共安全應(yīng)對機制，化解、處理矛盾沖突，控制社會風(fēng)險，為城市帶來祥和環(huán)境。三是促進社會共治，推進基層的參與式治理，在多元的治理主體互動結(jié)構(gòu)下，形塑共建共治共享城市基層治理的中國方案，打造你中有我、我中有你的治理格局，讓城市基層治理共同體運轉(zhuǎn)起來。

二、城市基層治理變革的制度設(shè)計及其能力

將公共治理價值觀轉(zhuǎn)換為社會治理制度與行動，通過基層治理制度創(chuàng)新構(gòu)筑基層治理的效能基礎(chǔ)，成為30多年來城市基層治理轉(zhuǎn)型探索的主線。為適應(yīng)現(xiàn)實的社會形態(tài)及其存在的問題，應(yīng)對基層社會分化、多樣與復(fù)雜性變遷，基層建立起“黨建引領(lǐng)”“一核多元”治理機制，發(fā)揮黨統(tǒng)攬和領(lǐng)導(dǎo)的政治勢能，撬動、聚合社區(qū)多元治理資源，調(diào)整基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)，改善政社互動關(guān)系，逐步走向“多元共治”“多管齊下”,融自治、法治、德治于一體，賦權(quán)賦能社區(qū)，嵌入數(shù)字智能技術(shù)的基層治理體系。

(一)黨建引領(lǐng)城市基層治理

以政黨建設(shè)為驅(qū)動和著力點，以再組織城市基層社會為主線，將黨建與社會治理相互交織，推進國家與社會關(guān)系的調(diào)整與重建，政黨深度嵌入城市社會，成為城市基層治理制度建設(shè)的主體路徑。黨建引領(lǐng)反映了以城市基層治理為載體的社會建設(shè)方向，折射在制度構(gòu)造中，突出了政黨與社會關(guān)系的實質(zhì)，即政黨承擔(dān)“元治理”角色，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)基層治理體系與能力現(xiàn)代化走向的核心作用，立足于再組織化和多元共治共享，塑造新時代整合式城市基層治理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，黨建引領(lǐng)是其鮮明的特征。如鄒讜先生所言，中國社會是一個由不同層級“同心圓”組成的結(jié)構(gòu)，黨位于“同心圓”中心位置，它動員、影響、指導(dǎo)和引領(lǐng)周圍各種力量進入政治過程，顯示與其他社會集團和組織形成水平關(guān)系時所居的中心位置及角色。

第一，政黨有機嵌入。

新時代城市基層社會建設(shè)是與黨的基層建設(shè)同步展開的，基層黨建向社區(qū)的延伸和強化成為城市基層治理的支撐與核心，構(gòu)成了基層再組織化的進程。政黨通過自身基層組織再造以及自上而下地組織化卷入，將政黨的政治影響力和組織凝聚力嵌入城市基層政權(quán)、自治組織與社會組織等系統(tǒng)中；運用完善組織、主體責(zé)任、在地領(lǐng)導(dǎo)、政治吸納、群眾路線的撬動和驅(qū)動方式，建立與屬地居民的日常密切聯(lián)系；通過關(guān)注居民的利益訴求，整合利益表達，調(diào)解矛盾糾紛，集合多元治理，據(jù)此居間發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，形成互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“你中有我，我中有你”的基層治理格局。

第二，塑造一核多元。

政黨嵌入打造了“一核多元”的城市基層治理結(jié)構(gòu)，將黨建引領(lǐng)落實于制度與規(guī)則建設(shè)過程。一方面，一核多元是以政黨基層組織的中心地位來撬動基層多元治理主體與資源，牽引、匯聚社會力量參與到基層公共治理過程。通過基層建設(shè)，政黨組織縱向下沉，橫向擴展，進入院落、社區(qū)、商圈、樓宇，扎根并夯實基層，形成基層組織網(wǎng)絡(luò)。黨的基層組織不僅發(fā)揮帶領(lǐng)、集合轄區(qū)居民和社會單位共同加入公共事務(wù)治理，完成治理任務(wù)；而且政黨以“區(qū)域化黨建”的組織化形式，形成黨組織引領(lǐng)下的匯聚多元社會力量的共同行動理事會，集排序轄區(qū)重要事項、傾聽居民需求呼聲、協(xié)調(diào)并聚合利益目標，評價治理的公共利益及其價值，將多元社會力量組織起來，有序進入?yún)⑴c公共政策的過程。另一方面，一核多元制度設(shè)計目標還在利益分化、訴求多元、治理碎片的背景下，解決分散與多樣的整合問題，致力造就“和而不同”的制度環(huán)境，將分散、多元的利益進行有機統(tǒng)合起來，轉(zhuǎn)換成為代表公共利益的公共政策。黨組織以群眾路線、回應(yīng)人民需求為使命和天職，同時黨具有跨界、跨部門、跨區(qū)域統(tǒng)領(lǐng)的組織平臺優(yōu)勢，這使得黨建引領(lǐng)能夠形成居間統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、增進主體互動的組織勢能，積聚不同治理力量，夯實城市基層治理共建共治的制度基石。

第三，復(fù)合治理功能與機制。

黨建引領(lǐng)城市基層建設(shè)通過黨組織運用一系列機制及復(fù)合功能實施治理，將理念轉(zhuǎn)化為行動。黨組織的基層治理功能及其機制可概括為提供服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、廣泛動員、引導(dǎo)規(guī)范有機聯(lián)系的四個關(guān)鍵詞，體現(xiàn)了政黨在城市基層治理中發(fā)揮作用的機制內(nèi)涵。為居民提供及時、快捷的服務(wù)，解決居民問題是踐行“以人民為中心”的黨建引領(lǐng)的“抓手”。近年來，城市通過治理制度與技術(shù)創(chuàng)新，運用大數(shù)據(jù)、服務(wù)大廳、“接訴即辦”、項目制等政策或平臺工具，回應(yīng)民情民需民難，不斷推動公共服務(wù)資源向基層下沉和延伸，努力將公共服務(wù)供給落地，實現(xiàn)對城市居民的基準服務(wù)保障。期間，政黨承擔(dān)著匯聚項目需求并召集參與決策過程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體力量，斡旋矛盾糾紛，統(tǒng)合利益表達，整合治理資源，塑造吸納、激勵居民參與社區(qū)營造的組織環(huán)境。黨組織不僅依靠科層式的政治、社會動員方式，領(lǐng)導(dǎo)基層社會完成中央和上級下達的各類治理任務(wù)，而且黨組織善于通過價值的引導(dǎo)與規(guī)范，以內(nèi)在的激勵，帶領(lǐng)居民參與社區(qū)共同體的共建共治，從而履行政黨整合、領(lǐng)導(dǎo)城市基層社會的職責(zé)。

(二)協(xié)商議事賦權(quán)賦能城市基層

城市基層治理是眾人之事、大家之事。城市基層治理之事雖常常細微瑣碎，卻影響面積大，關(guān)乎眾多居民的日常，故此，更需要有良性的底層規(guī)則和制度來維系人們的交往互動?；鶎用裰鲄f(xié)商制度恰恰是構(gòu)筑通過積極公共參與精神來解決社區(qū)共同體治理問題的有效橋梁與路徑，賦予社區(qū)治理的參與者以知情、表達、共同決策與共同生產(chǎn)的機會及權(quán)能。多年來，協(xié)商議事制度憑借城市更新、舊城改造、垃圾分類、服務(wù)購買、社區(qū)營造、物管協(xié)調(diào)、社區(qū)基金、志愿服務(wù)等社區(qū)公共事務(wù)的“微治理”得到展開，透過黨建引領(lǐng)、“三社聯(lián)動”、網(wǎng)格化治理等機制的支撐得以運轉(zhuǎn)起來。

當下城市基層協(xié)商議事制度主要應(yīng)用于居民生活環(huán)境、設(shè)施建設(shè)、利益分配、糾紛解決、鄰里互助、助殘扶弱等事務(wù)領(lǐng)域，與居民的日常生活和接觸感知直接關(guān)聯(lián)。協(xié)商議事程序啟動，有源自政黨和政府撬動、倡導(dǎo)和組織發(fā)起，形成了咨詢型的居民參與討論機制；也有源自居民的議題創(chuàng)制和倡議發(fā)起，產(chǎn)生了自主型的溝通磋商過程，涉及基層治理諸如咨政問詢、決策排序、表達偏好、沖突解決、維護權(quán)益等基層共同事務(wù)。對于不同類型的事務(wù)，城市基層協(xié)商制度致力達成實質(zhì)性的公共參與，增強向居民的賦權(quán)賦能。

一是保障知情。黨和政府通過協(xié)商議事制度，增進居民對政策或項目的知情和理解，知曉從項目實施中分享的收益，并征詢居民對政策的意見和建議，使項目獲得更廣泛支持。

二是調(diào)整利益。基層治理項目往往涉及眾多個體與群體的利益，利益沖突在所難免。以協(xié)商議事平衡多元利益，好事好商量，通過良性互動產(chǎn)生諒解和理解，學(xué)習(xí)溝通與妥協(xié)，化解糾紛與沖突。

三是取得共識。平衡利益、解決糾紛的意義在于居民以理性、友善的方式達成共識，激發(fā)社區(qū)公共參與的力量投入。

四是共同生產(chǎn)。在共治場景下，居民不僅是政府公共服務(wù)供給的享有者，更是建設(shè)、美化社區(qū)生活的共同生產(chǎn)者，他們參與社區(qū)街區(qū)的規(guī)劃與設(shè)計，加入社區(qū)公共事務(wù)的供給，以協(xié)商議事為紐帶，居民不再是旁觀者，而是實踐社區(qū)公共價值的行動者。

五是營造互動。城市社區(qū)是居民情感交流，感知鄰里的期許之地。協(xié)商議事成為居民參與社區(qū)討論、活化社區(qū)交往關(guān)系的場域，為促進居民互動，盤活社區(qū)鄰里關(guān)系，為建構(gòu)社區(qū)公共生活創(chuàng)制了制度基礎(chǔ)。

在城市治理實踐中，協(xié)商議事制度也逐步確立了居民行動規(guī)范和參與規(guī)則，借此鍛造了居民進入公共生活的社群觀念與規(guī)則意識。協(xié)商議事過程，居民通過不斷學(xué)習(xí)，逐漸形成公共生活的角色認知，承擔(dān)社區(qū)治理的主體責(zé)任。一方面，協(xié)商議事制度以不同主體間的對話、討論作為基本形式，對相關(guān)議題提出各自的態(tài)度和看法，申明支持或反對的理由，表達關(guān)懷的利益傾向。由此，協(xié)商具有表達利益、斡旋分歧、擱置沖突、形成合意的性質(zhì)。參與其中，居民通過彼此互動、分享觀點，能夠?qū)W習(xí)討論公共問題的經(jīng)驗，學(xué)會接納、包容不同意見的方法，明確自身在社區(qū)生活中的角色，發(fā)現(xiàn)自我與他者關(guān)系的價值。另一方面，協(xié)商制度形成了居民共同認知的議事規(guī)則，塑造了協(xié)商制度共同的價值遵循。參與者秉承平等、理性、尊重、包容、求同存異的原則來討論共同的事務(wù)，建構(gòu)社區(qū)的共同生活。正因如此，協(xié)商制度也設(shè)置并訓(xùn)練了居民參與共同體生活的條件與資格，賦予居民拓展自我、體驗治理、發(fā)揮智慧的機會和能力。

(三)技術(shù)治理改變城市社區(qū)生活

數(shù)字化時代將大量新技術(shù)的運用帶入城市基層治理體系，技術(shù)治理呈現(xiàn)加速和加強的態(tài)勢，使得信息、數(shù)字、智能技術(shù)成為改進基層治理方式，提升基層治理質(zhì)量倚重的重要創(chuàng)新路徑?？梢哉f，伴隨著城市基層社會多樣性與復(fù)雜性加劇，出于建構(gòu)適應(yīng)能力的需要，國家對于基層社會治理的組織嵌入、代表性、精英吸納、利益整合等能力的要求與日俱增，而新技術(shù)則通過標準化設(shè)置、流程再造、網(wǎng)絡(luò)化組團和溝通模式改變等，不斷改變著城市基層治理的權(quán)責(zé)配置與運行機制。以問題為導(dǎo)向，克服基層“條塊分割”“碎片化”局限，建立以協(xié)同聯(lián)動治理執(zhí)行為目標，通過新技術(shù)應(yīng)用和技術(shù)路線設(shè)計驅(qū)動治理結(jié)構(gòu)與制度的變革、創(chuàng)新，成為決定城市基層治理方案的一個關(guān)鍵選項，深深地嵌入基層社會治理過程之中。

新技術(shù)在城市，尤其是大型和中型城市基層治理中得到廣泛使用。最初在北京“非典”疫情防控期間探索的網(wǎng)格化管理模式，成功地轉(zhuǎn)型為常態(tài)下的城市基層解決問題、組團服務(wù)、高效回應(yīng)、聯(lián)動施策的管理機制，并在籌備、舉辦奧運會期間發(fā)揮了重要作用。城市基層網(wǎng)格化管理模式反映了新技術(shù)應(yīng)用理念及其解決城市治理問題的政策，由于網(wǎng)格化管理進入城市化進程和治理轉(zhuǎn)型過程中的目標要求與體制局限間存在著張力，因此試圖以新的治理工具來彌合存在的空缺差距，實現(xiàn)自上而下與自下而上提出的多重目標。

新技術(shù)的應(yīng)用映射出如下治理理念：

一是前置感知和發(fā)現(xiàn)問題，拉長治理鏈條。運用信息技術(shù)和城市“智慧大腦”,提前察覺城市基層運行中存在的部件與事件問題，提早預(yù)警和分級管理，知曉潛在風(fēng)險，及時回應(yīng)，防患于未然。

二是問題上傳和任務(wù)下達，績效反饋形成治理的閉環(huán)。以信息流轉(zhuǎn)為依托，將問題采集并迅速上傳、分類，經(jīng)由信息集成的平臺指揮中心的任務(wù)下達，責(zé)任分類、分層落實到基層和專業(yè)部門。網(wǎng)格化管理、12345接訴即辦便建立在這樣技術(shù)邏輯和流程改進之上。

三是統(tǒng)一指揮與任務(wù)分派構(gòu)筑統(tǒng)分責(zé)任體系，協(xié)同管理。基層問題信息上傳到統(tǒng)一指揮平臺，平臺根據(jù)責(zé)任分屬、專業(yè)性質(zhì)、可觸及性等原則，將解決問題的任務(wù)下達到委辦局職能部門或街居社區(qū)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，聯(lián)動條塊，形成整體性治理。

四是組團式服務(wù)模式，有機聯(lián)結(jié)社區(qū)居民需求與供給，滿足居民基本需要。通過網(wǎng)絡(luò)的平臺信息，基層政府在把握居民服務(wù)需求內(nèi)容與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，運用網(wǎng)絡(luò)上關(guān)鍵結(jié)點，整合在地和條線部門資源，依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“接訴即辦”等管理機制，建構(gòu)回應(yīng)問題、提供服務(wù)、形成聯(lián)動的基層技術(shù)治理模式。

技術(shù)創(chuàng)新為基層治理新路徑的探索提供了諸多可能，拓展并延伸了居民公共參與的長度與寬度。通過市民政務(wù)熱線、政務(wù)微博微信和互聯(lián)網(wǎng)鏈接等空間與平臺，居民獲得了多種形式的政社互動與政策參與機會。一方面，現(xiàn)代信息、數(shù)字和智能技術(shù)大大提升了政府解決急難問題，提供公共服務(wù)的能力。25借助信息、數(shù)字化工具，政府集成了大量的公共服務(wù)和咨詢資政項目，聯(lián)結(jié)了需求側(cè)的需要表達與政府供給側(cè)的政策和制度供給兩端，促成供需有效對接，提高居民的獲得感。與此同時，信息、數(shù)字技術(shù)使得居民在投訴問題、咨詢政務(wù)、提供建議、共同生產(chǎn)等方面的參與空間和方法大為拓寬。社區(qū)居民不再受限于單一的面對面討論互動過程，借由互聯(lián)網(wǎng)平臺，居民可以線上開會、交流、討論、投票，協(xié)商社區(qū)共同事務(wù)的治理之道，探索社區(qū)營造的路徑。新技術(shù)尤其為“脫域”的社區(qū)年輕居民提供了可供選擇的公共參與路徑，使他們在涉及社區(qū)及自身利益的更新、改造、重建事務(wù)上發(fā)揮發(fā)現(xiàn)問題、建言獻策、共同合作的積極作用。

三、城市基層治理秩序重塑的觀念之維

改革開放以后，我國城市基層社會治理觀念、理論與實踐經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展和演化的歷程?；仡?0多年來基層社會治理所秉持的觀念建構(gòu)變遷，對于理解我國當今城市基層治理的理論思維和道路選擇具有重要意義，有助于突破原有理論思維及其邏輯的閾限，尋求基層治理創(chuàng)新之路。20世紀末21世紀初，隨著村民自治實踐、市民社會理論的推動，基層社會治理研究在國內(nèi)理論界逐步成為“顯學(xué)”,從更加微觀的視角考察現(xiàn)代化進程中的中國社會走向。30多年來，學(xué)界大多在國家與社會關(guān)系的理論框架下，分析總體性社會與單位體制的衰微，權(quán)利觀念和社會力量的勃興，據(jù)此探微中國城市基層社會的治理轉(zhuǎn)型，研究城市化進程中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。期間，受到古典社會學(xué)分析方法、“社會中心主義”理論以及新自由主義思潮的廣泛影響，知識界引入的相關(guān)規(guī)范性社會治理理論，較多參照了歐美民族國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型及其發(fā)展進程的經(jīng)驗。在“西方本位”研究視角下解釋不同時期中國國家與社會關(guān)系的基本特征及機制邏輯，因而對中國國家與社會關(guān)聯(lián)的基本結(jié)構(gòu)及其互動關(guān)系判斷存在先入為主的預(yù)設(shè)，對基于本土的基層社會治理實踐的結(jié)構(gòu)性要素與關(guān)鍵特征則缺少應(yīng)有的關(guān)注。

西方關(guān)于國家與社會分析框架，多將國家與社會看作是二元對立的結(jié)構(gòu)與關(guān)系組合，非此即彼，基于權(quán)力和權(quán)利，國家與社會之間充滿了張力，常處于對抗狀態(tài)。一方面，市民社會的成長必然以國家權(quán)力收縮和后退為前提，社會力量擴展是與國家爭奪權(quán)力的結(jié)果，國家與社會間的力量對比是此消彼長的。只有國家讓渡權(quán)力，社會才能形成實質(zhì)性的影響力；相反，國家權(quán)力增長會侵蝕社會的能力。另一方面，對國家與社會關(guān)系的刻畫被總體化、抽象化。研究要么將社會看作是抗衡國家，防止國家絕對權(quán)力的力量，要么將國家看作是管制社會無序狀態(tài)的利器；而忽視國家與社會在治理領(lǐng)域中觀或微觀層面的復(fù)雜互動關(guān)系與關(guān)聯(lián)機制，就難以解釋在不同公共事務(wù)領(lǐng)域國家與社會所發(fā)揮的作用及其釋放的能力。這樣，不能以具有意識形態(tài)化的“應(yīng)該怎樣”的理論思維替代真實世界“是怎樣”的問題回答。26對國家與社會關(guān)系的觀察還需要深入到我國城市基層治理的實踐和經(jīng)驗層面，發(fā)現(xiàn)更加細微、獨特的治理運行機理與多樣化治理樣式，提高對我國國家與社會復(fù)雜關(guān)系結(jié)構(gòu)、制度、過程和行為的認知水平。

與此同時，新公共管理運動以降，在新自由主義的浸淫下，倡導(dǎo)“小國家、大社會”的觀念，“去國家化”成為一種時尚。彼時，國家在經(jīng)濟、社會生活中的功能、作用及能力被低估，國家被描繪成官僚體制效率低下、缺乏正當性之所在。這時，一批“重新找回國家”“回歸國家學(xué)派”的研究者，發(fā)現(xiàn)國家不僅具有超越利益集團的獨立性和自主性能力，使其成為代表公共權(quán)威的行動者，27而且，國家與社會關(guān)系的樣式是歷史的、多種多樣的。有的民族國家陷落在分散、碎片的社會之中，國家的公共權(quán)威難以實現(xiàn)；28有的國家則強有力地嵌套于人們社會生活之中，除使用權(quán)威強制工具外，國家可以通過賦權(quán)、協(xié)商、嵌入、形塑、整合等多種形式構(gòu)造與社會的關(guān)系，形成兼有服務(wù)、管制和合作功能的復(fù)合、混合治理模式。如波蘭尼所言，“歷史其實是與社會變革相適應(yīng)的；國家的命運也直接與它變革過程中所扮演的角色相關(guān)。這種共生關(guān)系長久存在于事物的本性之中?！?9國家與社會關(guān)系正從零和博弈的二元思維架構(gòu)走向相互建構(gòu)、相互賦權(quán)，你中有我、我中有你的共同體形態(tài)。這意味著，參與公共治理過程的多元行動主體，通過全過程民主制度，構(gòu)建協(xié)商合作、積聚共識、參與共治，不斷謀求走向強國家—強社會的國家治理格局。這一國家與社會關(guān)系理論視角的切換，將為解釋中國基層治理的本土經(jīng)驗，歸納中國特色城市基層治理理論提供比較思維的路徑。

從上述分析看到，基于本土實踐及其經(jīng)驗，新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的道路選擇與理論重構(gòu)，昭示了我國城市基層治理格局的特征和治理行動的邏輯，揭示城市基層治理理論的基本要義。概括而言，基層治理的理論思維首先需要突破非此即彼的二元對立邏輯預(yù)設(shè)，在宏觀結(jié)構(gòu)性分析基礎(chǔ)上，透過中層理論及其方法的應(yīng)用，30觀察城市基層集體行動，挖掘治理內(nèi)生機理，建立因果機制鏈條。這一理路主張將多元主體參與的基層治理及相互形塑看作是一個過程，將治理主體間的集體行動選擇看作是連續(xù)的譜系序列，在行動中探求城市基層治理因果關(guān)聯(lián)與理論邏輯。一方面，我國城市基層治理的基本結(jié)構(gòu)為政黨引領(lǐng)、政府負責(zé)、多元主體參與、多種政策工具協(xié)同的復(fù)合治理模式。其理論出發(fā)點在于形成政黨—政府—社會間良性而有效的互動、合作關(guān)系，建立基層社會治理共建共治共享的共同體形態(tài)。據(jù)此，建構(gòu)我國城市基層治理理論需要論證、說明基層治理共同體形成的環(huán)境條件、價值理念、目標依據(jù)、制度設(shè)計、主體間角色、權(quán)責(zé)關(guān)系、運行機制、行動模式，解釋合作共治的制度化基礎(chǔ)。另一方面，在思考國家治理能力不斷增強，探討國家在不確定社會背景下適應(yīng)、回應(yīng)多樣化與復(fù)雜性的同時，尤其還要關(guān)注在多元互動的公共治理空間中，多元主體基于公共性和利益協(xié)調(diào)，如何以開放性的心態(tài)，共同進行社會建構(gòu)與行動學(xué)習(xí)(Action Learning & Action Research),31面對社區(qū)治理問題，致力以協(xié)商對話促進基層治理制度創(chuàng)新，激發(fā)社會力量的參與意愿社會，釋放其活力和能力，拓展社會利益表達和社會力量吸納的渠道，探索政社互動與協(xié)同治理的路徑，為城市基層治理理論提供多元共治的中國經(jīng)驗和方案。

結(jié)語

我國城市基層治理制度設(shè)計與行為方式的轉(zhuǎn)變是適應(yīng)城市快速發(fā)展，回應(yīng)多樣性與城市治理問題的產(chǎn)物，是治理基于人民性、公共利益、開放融合、公平正義、合作共治、精細化價值目標的產(chǎn)物。新時代，城市基層治理為不確定的風(fēng)險社會奠定了第一道社區(qū)營造、韌性防御與問題解決的基礎(chǔ)，它不僅從制度上界定了城市屬地管理的作用以及黨政機構(gòu)嵌入基層的目的、功能、職責(zé)和策略選擇，而且它關(guān)注、鼓勵以社會資本力量的撬動，實現(xiàn)社區(qū)居民成為共同體共同事務(wù)的參與者和生產(chǎn)者。隨著城市發(fā)展從快速增長、擴散蔓延階段逐漸走向穩(wěn)步優(yōu)化、更新改造階段，在城市結(jié)構(gòu)、功能進一步調(diào)整與明晰，城區(qū)更新改造成為重要任務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施、人口吸引、產(chǎn)業(yè)布局、功能疏解、公共服務(wù)、外來人口融入、市民化待遇、技術(shù)賦能、生活娛樂等事務(wù)治理能力需不斷提升的背景下，研究者需要以創(chuàng)新的觀念和思維不斷求索，回答黨建引領(lǐng)、利益表達、資源分配、協(xié)商議事、矛盾調(diào)解、活化社區(qū)、營造共治等重大基層治理議題，闡釋“自治、法治、德治”三治融合、有機統(tǒng)一的治理機制實踐，為中國特色城市基層治理理論的形成提供有價值的思考和方案。

（因排版限制，注釋和參考文獻略）

編輯：曾楨