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5月18日，中共中央、國務院發(fā)布《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“深化稅收制度改革，完善直接稅制度并逐步提高其比重”，這意味著我國稅收將從企業(yè)負擔為主逐步轉向個人負擔為重。

葛玉御

經(jīng)濟學博士，上海國家會計學院碩士生導師，“一帶一路”會計研究中心秘書長

改革方向：完善直接稅制度并逐步提高其比重，從重企業(yè)到重個人

所謂“直接稅”，通常是指稅負不能轉嫁，由納稅人直接負擔的稅收，包括個人所得稅、企業(yè)所得稅等所得稅和房產(chǎn)稅、車船稅等財產(chǎn)稅。與之相對，“間接稅”是指納稅人能夠將稅負轉嫁給他人負擔的稅收，比如增值稅、消費稅和關稅等。

自1994年稅制改革以來，我國長期是以間接稅為主體的稅制結構。這一結構存在諸多問題，比如不公平，中低收入者承擔的稅負比高收入者更高。舉個例子，隔壁老王每月收入1000元，用于吃飯消費500元，吃飯消費占收入比重為50%；某公司高管王先生每月收入10萬元，用于吃飯消費5000元，吃飯消費占收入比重只有5%。由于增值稅等間接稅往往是比例稅率，同樣一個饅頭對老王和王先生都是13%的增值稅，隔壁老王在吃飯消費中負擔的增值稅占收入的比重要遠高于王先生。因此，“邊際消費傾向遞減”的因素，使得中低收入者基本消費支出的稅負高于高收入者，這顯然不利于社會公平。

此外，間接稅針對消費流量征稅和比例稅率的特點，使其與經(jīng)濟發(fā)展同步上升或下降，財政抗風險能力較低。而累進稅率的所得稅和針對存量課征的財產(chǎn)稅，則具有更強的“自動穩(wěn)定器”功能。

所以，稅制改革要完善直接稅制度并逐步提高其比重。由于增值稅、消費稅、關稅等間接稅，大多直接向企業(yè)征收（雖然最終會轉嫁給消費者個人承擔）；直接向個人征收的稅種，只有個人所得稅和房產(chǎn)稅、車船稅、車輛購置稅、印花稅等稅種中的一部分。我國稅收80%以上來源于企業(yè)，呈現(xiàn)“重企業(yè)、輕個人”的特點，由此導致企業(yè)稅負偏重。下一階段，要通過優(yōu)化個人所得稅制度和推進房地產(chǎn)稅立法提高直接稅比重，這意味著我國稅負結構將從以企業(yè)為主向以個人為重轉變。

后移部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)，使消費者近距離接觸消費稅

《意見》提出，要“研究將部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移”?，F(xiàn)行消費稅的15個稅目，絕大多數(shù)都是在生產(chǎn)或進口環(huán)節(jié)征稅，這一征收模式與過去的征管水平相適應，但帶來了大量的稅收流失，征管技術進步使得征收環(huán)節(jié)后移至零售或批發(fā)環(huán)節(jié)成為可能。

事實上，2019年《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》已經(jīng)明確從高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石開始試點征收環(huán)節(jié)后移，2020年3月則明確高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石消費稅由進口環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)征收，拉開了改革的序幕。

對消費者而言，過去在商場里買高檔手表，商家的售價里包含在生產(chǎn)環(huán)節(jié)對生產(chǎn)企業(yè)或進口環(huán)節(jié)對進口企業(yè)征收的消費稅，商家一般不會也不必向消費者明示這一點，消費者對包含在價格中的消費稅沒有什么概念。但征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)之后，商家可以向消費者解釋價格中包含20%的消費稅，消費稅將近距離直觀地感受到消費稅，稅負從企業(yè)向個人轉移，納稅人意識會因此不同。

設想一下，假如卷煙消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收統(tǒng)一后移至零售環(huán)節(jié)征收，你去超市買一包軟中華，老板告訴你這煙里有接近70%的消費稅，你什么感覺？你可能不敢抽了，就控煙而言，這可能比“吸煙有害健康”效果好得多。

建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，促進公平

《意見》提出，要“建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度”。2018年的個人所得稅改革，邁出了從分類征收向綜合與分類相結合征收轉變的第一步，將工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費四種所得，合并為綜合所得按年匯總納稅，初步建立了綜合與分類相結合的個人所得稅制度。這一改革使絕大多數(shù)人稅負明顯降低，一定程度上減少了稅收流失，促進了公平，但與真正完善的個人所得稅制度相比仍有明顯差距。

比如，改革并未解決富人群體個人所得稅大量流失的問題，只在一定程度上堵塞了勞務報酬所得稅流失的漏洞，使得依靠知識、技能獲取較多勞務報酬的高知群體稅負明顯上升。而這一群體中年收入過百萬的佼佼者，可能要面對45%的最高邊際稅率。但這些人，并不是真正意義上的富人，而恰恰是國家著力培育的中產(chǎn)階級。受到新個稅法“精準打擊”的高知群體，必然會尋求降低稅負的方法，而繼續(xù)分類征收且稅負明顯降低的“經(jīng)營所得”，剛好為他們指了一條明路，這將成為新個稅法下稅收流失的關鍵問題。

稅收流失嚴重，是我國個人所得稅比重較低（歷年最高8.87%，2019年6.58%）的主要原因。提高直接稅比重的關鍵之一，就是提高個人所得稅比重。從長遠來看，將經(jīng)營所得納入綜合所得，并降低最高邊際稅率、簡化級次，是減少個人所得稅流失，提高個人所得稅比重，實現(xiàn)“量能負擔”、稅負公平的必由之路。

穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法，繼續(xù)“難產(chǎn)”

《意見》提出要“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”，表明房地產(chǎn)稅立法繼續(xù)“難產(chǎn)”。

公眾對于房地產(chǎn)稅關注頗多，卻誤解甚深。房產(chǎn)稅不是什么新稅種，1986年的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，明確規(guī)定征收房產(chǎn)稅，只不過對于“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”免征，也就是說企業(yè)和商鋪一直都要交房產(chǎn)稅，而居民住宅免征房產(chǎn)稅。

2011年1月28日，在上海和重慶開展的房產(chǎn)稅試點就是針對居民自住房屋的房產(chǎn)稅，但很遺憾，試點效果并未達到預期。2013年，十八屆三中全會上明確提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。這表明不再擴大試點，要先做好頂層設計，并且從“房產(chǎn)稅”轉變?yōu)椤胺康禺a(chǎn)稅”，要把土地納入制度框架一起考慮，對原有的房地產(chǎn)相關的稅種進行系統(tǒng)改革。

此后，房地產(chǎn)稅立法在各種現(xiàn)實困境的羈絆下艱難前行。2018年，全國兩會上明確提出，“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”；2019年，改革提速，兩會上明確提出“穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。一字之差，從“妥”到“步”，表明房地產(chǎn)稅立法已經(jīng)到了討論時機和步驟的關鍵階段，房地產(chǎn)稅呼之欲出。

然而，新冠肺炎疫情突然來襲，改革進程不得不根據(jù)現(xiàn)實情況進行調整，從“穩(wěn)步”又退回到“穩(wěn)妥”。作為提高直接稅比重的關鍵，房地產(chǎn)稅遲早要來，只會遲到，不會缺席。但作為直接向個人財產(chǎn)征收的稅種，房地產(chǎn)稅的稅負痛苦比其他任何稅種都要直接和強烈得多，立法改革必須要慎之又慎。疫情也給了大家寶貴的冷靜思考的時間，重新審視圍繞房地產(chǎn)稅立法的分歧和爭議，更加穩(wěn)妥地研究論證，爭取共識。

健全地方稅體系，充實地方財力

“營改增”之后，地方政府缺失了最為重要的主體稅種營業(yè)稅，在經(jīng)濟下行壓力加大、財政收入增長乏力的背景下，地方財力非常緊張。地方政府為開拓財源，往往依賴“賣地”、發(fā)債，甚至靠交警貼罰單“沖業(yè)績”，不規(guī)范行為時有發(fā)生。

《意見》提出要“健全地方稅體系，調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩(wěn)步擴大地方稅管理權”。路徑有三：

一是將消費稅等中央稅轉變?yōu)榈胤蕉惢蛑醒?、地方共享稅，征收環(huán)節(jié)后移將為消費稅轉為地方稅創(chuàng)造條件；

二是提高共享稅地方分享比例，比如個人所得稅目前地方分享40%，有提升空間；

三是立法開征房地產(chǎn)稅，逐步培育成為地方稅體系的重要支撐。

這恰好與上文的改革路徑一一對應，表明這是一場方向明確、路徑清晰的系統(tǒng)改革。

歷經(jīng)“營改增”和史上最大規(guī)模的減稅降費之后，我國將進入以直接稅為重點的改革軌道，稅收負擔將從以企業(yè)為主逐步轉向以個人為重。而納稅人對于直接從腰包里拿錢的直接稅的稅負感知，要比間接稅強烈得多。這意味著，未來改革將會喚醒民眾的納稅人意識，在更大范圍內引發(fā)關于稅收的討論、碰撞，推進稅收治理現(xiàn)代化的進程。

葛玉御

經(jīng)濟學博士，上海國家會計學院碩士生導師，“一帶一路”會計研究中心秘書長。2019年12月-2020年12月于財政部條法司掛職。亞利桑那州立大學凱瑞商學院訪問學者；世界銀行特聘機構知識分享（OKS）課程專家；上海市市級機關青聯(lián)常委；第一財經(jīng)《解碼財商》解碼人，《財智天天向上》節(jié)目嘉賓。

研究方向為財稅理論與政策、行為經(jīng)濟學、機構知識分享（OKS）。曾參與或主持國家社會科學基金重大項目、財政部部省共建課題、國家稅務總局重點課題、上海市金融辦委托課題等多項課題研究，在《稅務研究》《當代財經(jīng)》《中央財經(jīng)大學學報》等期刊發(fā)表論文多篇，榮獲多項獎勵。授課風格風趣幽默，深入淺出。