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11.10

星期四

隨著人口增長，超大城市要帶動周邊的中小城市形成都市圈的一體化態(tài)勢，再進(jìn)一步在更大的范圍之內(nèi)引領(lǐng)整個城市群的一體化發(fā)展。

黨的二十大報(bào)告指出，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國十四億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會，規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家人口的總和，艱巨性和復(fù)雜性前所未有，發(fā)展途徑和推進(jìn)方式也必然具有自己的特點(diǎn)。

“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”具體表現(xiàn)為怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？面對14億人口實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展如何促進(jìn)？

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人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，

機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

紅星新聞：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的角度，應(yīng)該如何理解“人口規(guī)模巨大”的現(xiàn)代化？

陸銘：人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，對于中國來講，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

在機(jī)遇角度，首先，這意味著中國有巨大人口所形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，特別是市場規(guī)模，它使得新興產(chǎn)業(yè)的成長和內(nèi)需釋放有巨大的潛力。其次，巨大人口規(guī)模伴隨著國土面積的巨大空間，巨大的國土面積使得各個不同地區(qū)擁有各自的優(yōu)勢。在一個大國范圍之內(nèi)，我們可以利用各個地區(qū)不同的優(yōu)勢形成一種分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)的空間格局，這就是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化帶來的好處。

一些在小國很難發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在中國這樣的大國就能夠發(fā)展起來，比如大飛機(jī)、超級計(jì)算機(jī)、航空航天等戰(zhàn)略性行業(yè)，還比如北斗系統(tǒng)這種我們自己的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。此外，中國今天的巨大人口規(guī)模形成了一些新的生產(chǎn)要素，尤其是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素給中國的一些新興產(chǎn)業(yè)成長帶來了巨大的優(yōu)勢。

但同時，人口規(guī)模巨大也是挑戰(zhàn)。

第一，人口規(guī)模大，地域遼闊，人與人之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差異非常大。到目前為止，我們的城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的差距也仍然是非常大的。在大國發(fā)展過程當(dāng)中，人口從農(nóng)村向城市集中，從小城市向大城市集中，從而使得不同的文化在空間上聚集、具有不同文化背景的人在空間上集聚。

第二，巨大的人口規(guī)模催生了一些大城市，由于我們歷史上對于人口的集聚準(zhǔn)備不足，所以在一定的階段里出現(xiàn)了人口急劇增長，而供給側(cè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城市治理觀念跟不上的短板。這導(dǎo)致城市出現(xiàn)了一些階段性的問題。這些都是人口超大規(guī)模的這個現(xiàn)代化當(dāng)中面臨的一些非常特殊的問題。

紅星新聞：面對這樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)該如何進(jìn)行？

陸銘：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，最為關(guān)鍵的是形成全國統(tǒng)一大市場，暢通各類要素合理流動和高效集聚。之后，在地區(qū)之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域發(fā)展格局。

有些地方自然地理?xiàng)l件比較好，適合集聚更多的人口和經(jīng)濟(jì)，那么就充分集聚，然后在供給側(cè)順應(yīng)人口的集聚和經(jīng)濟(jì)活動的集聚，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)這些方面增加供應(yīng)來順應(yīng)這個人口和經(jīng)濟(jì)的集聚。而對于另一些自然地理?xiàng)l件相對來說不適合發(fā)展大規(guī)模制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的地區(qū)，他們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏向于農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和自然資源，那么這些地方也不需要集聚那么多的人口。在人口流動的過程中，有些地方甚至?xí)霈F(xiàn)人口的萎縮，那么就更要擺脫掉對于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的追求，轉(zhuǎn)而追求人均收入和生活質(zhì)量。還有些地方服務(wù)于國家的總體需要來做糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)。

總體來講，就是具有不同條件的地方差異化發(fā)展，即分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)。

紅星新聞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等之間是什么關(guān)系，超大城市該如何實(shí)踐？

陸銘：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是一種總領(lǐng)性的戰(zhàn)略?！笆奈濉币?guī)劃中的“發(fā)展中促進(jìn)相對平衡”在我看來，實(shí)際上就是人均意義上的平衡，人均GDP和人均收入差距不能太大，生活質(zhì)量差距不能太大，城鄉(xiāng)間和地區(qū)之間要做基本公共服務(wù)的均等化。要對相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，承擔(dān)國家的糧食安全、生態(tài)安全、國防安全的地區(qū)進(jìn)行有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

從區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等戰(zhàn)略出發(fā)，超大城市應(yīng)成為現(xiàn)代化的引領(lǐng)。在產(chǎn)業(yè)和人口的集聚方面，應(yīng)更多地提高超大城市的承載力來引領(lǐng)整個國家的現(xiàn)代化發(fā)展，包括高科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、消費(fèi)中心城市，這些都是超大城市的功能定位。

同時，隨著人口增長，超大城市要帶動周邊的中小城市形成都市圈的一體化態(tài)勢，再進(jìn)一步在更大的范圍之內(nèi)引領(lǐng)整個城市群的一體化發(fā)展。這就是超大城市在幾個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的功能定位。

2

以人為核心的城鎮(zhèn)化，

需要政策差異化調(diào)整

紅星新聞：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已出臺十余年，經(jīng)歷了長久的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，超大城市發(fā)展更突出，我們的主體功能區(qū)規(guī)劃會發(fā)生變化嗎？

陸銘：在全國范圍來說，2010年前后的主體功能區(qū)的規(guī)劃劃的是比較大的板塊，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形勢的變化，每一個大的板塊內(nèi)部、城市群的內(nèi)部現(xiàn)在都已經(jīng)發(fā)生了分化，我將其概括為人口流入地和人口流出地。

總體上來講，大城市周圍是人口流入地，沿海大城市周圍更加是人口流入地，甚至沿海地區(qū)一些中等城市也能夠成為人口流入地，比如說江蘇、浙江、珠三角地區(qū)的一些中等城市，還有像安徽的皖江城市帶等，這些地方的地理?xiàng)l件都比較好。

但如果一個地方地理?xiàng)l件比較差又遠(yuǎn)離大城市，通常來講，已經(jīng)成為人口流出的地區(qū)。人口流入和人口流出的分化提醒我們要在區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略和政策上，順應(yīng)新的形勢來進(jìn)行一些調(diào)整。對人口流入地區(qū)要持續(xù)在供給側(cè)加強(qiáng)其對經(jīng)濟(jì)和人口的承載力，比如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)。從功能定位上，超大城市肯定是要更多承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展和引領(lǐng)整個國家現(xiàn)代化的功能。

超大城市要在產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和空間格局上順應(yīng)新的發(fā)展階段。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)，超大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)肯定是更加多地向服務(wù)業(yè)發(fā)展。談及服務(wù)業(yè)，一方面是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，要為整個國家的制造業(yè)賦能。另一方面，在消費(fèi)服務(wù)業(yè)方面，超大城市也要利用自己的人口規(guī)模優(yōu)勢和人才等各種資源的優(yōu)勢來發(fā)展消費(fèi)型服務(wù)業(yè)，為同城市群的其他城市甚至全國人民提供這種服務(wù)消費(fèi)的場景，比如教育、醫(yī)療、文化、體育、商貿(mào)。

另外一個變化是，在空間結(jié)構(gòu)上，隨著人口持續(xù)增長，超大城市逐漸跟周邊毗鄰地區(qū)的中小城市形成連片發(fā)展、一體化發(fā)展的都市圈狀態(tài)。輻射帶動周邊的發(fā)展將形成下一階段發(fā)展的重要主題。

紅星新聞：我們強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，那么在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該解決哪些問題，超大城市如何發(fā)揮作用？

陸銘：“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”是相對于之前一輪的城鎮(zhèn)化來說的。曾經(jīng)形成過特別依賴投資的、土地面積擴(kuò)張意義上的城鎮(zhèn)化模式。各級地方政府都有最大化本地GDP和稅收的沖動。所以，曾經(jīng)不少地方政府就把投資拉動和土地?cái)U(kuò)張作為城鎮(zhèn)化的一種手段，但在客觀上來講，產(chǎn)生的結(jié)果是不如人意的。

第一，城市的土地面積擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市人口增加速度，也就是“地的城市化”超過“人的城市化”這一現(xiàn)象。第二，就是在投資方面，各個城市之間重復(fù)建設(shè)、市場分割，有一些地方短期里通過投資（甚至負(fù)債進(jìn)行投資）的方式來拉動經(jīng)濟(jì)增長。隨著時間的推移，這些地方出現(xiàn)了投資過度、債務(wù)攀升、投資回報(bào)下降的局面。

城鎮(zhèn)化最終是為了達(dá)到什么樣的目標(biāo)？最終實(shí)際上是為了滿足人民對美好生活的向往，產(chǎn)生高質(zhì)量的可持續(xù)的發(fā)展，有些地方的城鎮(zhèn)發(fā)展局面就跟這種目標(biāo)相違背了。新型城鎮(zhèn)化提出以人為核心，本質(zhì)就是市場成為配置資源的力量，政府在這個過程中，要順應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)的集聚趨勢，讓人口流入地和人口流出地的政策要有所差別，即人口流入地增加供應(yīng)，人口流出地實(shí)施減量的發(fā)展。這種狀態(tài)可以更加有利于整個國家的高質(zhì)量發(fā)展，減少曾經(jīng)出現(xiàn)過的那些問題。

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可實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的適度分離

紅星新聞：2022年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，從縣城的角度，又該如何看待城鎮(zhèn)化？

陸銘：關(guān)于縣城發(fā)展的規(guī)劃，坊間經(jīng)常把它解讀為“發(fā)展小城市”，其實(shí)縣城的發(fā)展規(guī)劃把縣城分成五類，并且是有排序的，分別是大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城。

最近又在對城市的規(guī)模進(jìn)行重新的劃定，有一些縣級市已經(jīng)劃到大城市里面了，比如昆山已經(jīng)是人口200萬的大城市了。實(shí)事求是，有些地方人多，縣城實(shí)際上已經(jīng)成為大城市，而中國最小的縣城，只有8000常住人口，所以這個規(guī)模的差距是巨大的，要差異化發(fā)展。

接下來就是超大城市面臨的挑戰(zhàn)。在這個過程當(dāng)中，為了順應(yīng)人口的增長，還需推進(jìn)人口相關(guān)的戶籍制度改革、市民化進(jìn)程，與土地相關(guān)的土地資源再配置，或者說優(yōu)化配置，以及在規(guī)劃、建設(shè)模式上要形成跨行政邊界的一體化發(fā)展的態(tài)勢，也就是，直面超大城市面臨的這一挑戰(zhàn)，還需實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)的適度分離。對于人口流入的超大城市及周邊城市，實(shí)際上就是需要讓經(jīng)濟(jì)區(qū)跨越行政邊界形成一體化的發(fā)展格局。

出品：良友文化

轉(zhuǎn)自：紅星新聞

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