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2020年教育部印發(fā)《高等學(xué)校課程思政建設(shè)指導(dǎo)綱要（教高〔2020〕3號）》，明確指出全面推進課程思政建設(shè)是落實立德樹人根本任務(wù)的戰(zhàn)略。為進一步落實《綱要》內(nèi)容，2021年教育部發(fā)布《關(guān)于開展課程思政示范項目建設(shè)工作的通知（教高廳函〔2021〕11號）》，提出開展課程思政示范課程、教學(xué)名師、教學(xué)團隊和教學(xué)研究示范中心建設(shè)工作。中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院一直秉持立德樹人理念，順應(yīng)新時代國家發(fā)展需要和當代哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展趨勢，不斷探索“思政引領(lǐng)+賽學(xué)融通+多堂聯(lián)動”的人才培養(yǎng)模式，在專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教材建設(shè)取得多項突破，獲批國家首批一流本科專業(yè)建設(shè)點、國家首批一流本科課程、全國高校思想政治工作“金微課”、國家和財政部規(guī)劃教材等，一批優(yōu)秀中青年教師和優(yōu)秀學(xué)子脫穎而出。為持續(xù)推進課程思政建設(shè)，寓價值觀引導(dǎo)于知識傳授和能力培養(yǎng)之中，學(xué)院特推出“春風(fēng)化雨課程思政”專欄，主要展示課程思政教學(xué)案例，報道課程思政專題研討內(nèi)容，交流課程思政教學(xué)設(shè)計，為打造課程思政示范課和示范名師提供交流平臺和導(dǎo)向指引。

姜玲，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院院長、教授，畢業(yè)于北京大學(xué)政府管理學(xué)院，主要研究領(lǐng)域為城市與區(qū)域治理、發(fā)展規(guī)劃與治理、可持續(xù)發(fā)展與治理。兼任中國管理現(xiàn)代化研究會政府戰(zhàn)略與公共政策研究專業(yè)委員會副主任委員、北京市政治學(xué)行政學(xué)學(xué)會常務(wù)理事、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事等。主持多項國家自然科學(xué)基金項目、遼寧省“十四五”規(guī)劃編制等研究課題

本課程建設(shè)于2020年春新冠肺炎疫情突發(fā)之初，主題是新型冠狀病毒肺炎疫情下的聯(lián)防聯(lián)控機制。主要情況和結(jié)論適用于當時情境，后續(xù)我們會持續(xù)關(guān)注最新進展并更新。我們將以“聯(lián)防聯(lián)控機制”為視角，來學(xué)習(xí)和觀察在此次疫情防控中展示出的中國制度優(yōu)勢和制度創(chuàng)新，從而加深對公共管理問題和使命的理解。

習(xí)近平總書記指出，“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考”。我們一方面感動于一線醫(yī)護人員的無私付出，另一方面也感受到了國家制度的偉大力量。其中，聯(lián)防聯(lián)控機制在防控發(fā)揮了重要的作用，是國家治理能力的一次全面體現(xiàn)。今天，我就帶領(lǐng)大家從公共管理學(xué)角度出發(fā)，對國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制與全國聯(lián)防聯(lián)控體系進行一個系統(tǒng)梳理。我們將從聯(lián)防聯(lián)控是什么，它是怎么來的，它在此次防控中的組織和創(chuàng)新，以及對未來治理的建議四個方面來展開。

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一、聯(lián)防聯(lián)控機制是什么？

大家關(guān)注新聞的話，會注意到，新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，決定成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，派出中央指導(dǎo)組，要求國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。2020年1月21日至24日，國務(wù)院副總理孫春蘭連續(xù)主持召開聯(lián)防聯(lián)控工作機制會議，部署落實疫情防控各項工作。機制由國家衛(wèi)生健康委牽頭，成員單位有32個部門。之后機制每天召開例會，定期舉行新聞發(fā)布會，密集發(fā)布了近300份文件。同時，各省區(qū)市也相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制，促進聯(lián)防聯(lián)控、群防群控。

從這個過程中，我們可以看出，聯(lián)防聯(lián)控機制是一個體系。其中，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制，全稱為“國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制”，是為應(yīng)對新冠肺炎疫情而啟動的中央人民政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機制平臺。在各地方政府，也形成了多層次的聯(lián)防聯(lián)控體系，形成了防控疫情的跨部門、跨層次、跨地區(qū)的有效合力。

因此，從本質(zhì)上來說，聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)了以形成政治統(tǒng)領(lǐng)為起點，打破既有的行政界限，是統(tǒng)籌決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)督，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同的制度安排。

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二、聯(lián)防聯(lián)控機制的出現(xiàn)及發(fā)展

其實，聯(lián)防聯(lián)控并不是一個新名詞。

我國聯(lián)防聯(lián)控較早出現(xiàn)于鐵路運輸領(lǐng)域。針對列車運行中“結(jié)合部”事故的高發(fā)誘因[1]，成立多個車務(wù)段編組站勞動安全聯(lián)防聯(lián)控制度[2]，取得了很好的成效。解決的是結(jié)合區(qū)的“管理邊緣”問題。

此后，聯(lián)防聯(lián)控機制被推廣應(yīng)用至其他領(lǐng)域，典型代表是區(qū)域大氣污染治理。2010年被正式應(yīng)用，2015年新修正的《大氣污染防治法》中首次將聯(lián)防聯(lián)控機制提高到法律高度。大氣污染領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)控，解決的是公共物品的負外部性以及群體行動“囚徒困境”的問題。

聯(lián)防聯(lián)控在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)用起源于非典疫情，因該類事件影響范圍廣，機制的內(nèi)涵變得更加深刻，不僅承擔(dān)著疫情發(fā)生后的多部門協(xié)同解決和處置，更重要的是還需要多部門、多區(qū)域協(xié)同反應(yīng)切斷病毒的傳播。在歷次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的疫情防治過程中，公共衛(wèi)生聯(lián)防聯(lián)控制度在逐步完善。系統(tǒng)追溯，大致可以分為三個發(fā)展階段：

第一階段

“應(yīng)急性”為特征的疫情重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。

2003年非典疫情爆發(fā)，黨中央、國務(wù)院成立全國防治非典型肺炎指揮部，指揮部由30多個部門和單位的人員組成。因為華北地區(qū)是非典疫情的重災(zāi)區(qū)和主戰(zhàn)場，華北五省區(qū)市的聯(lián)防聯(lián)控成立，重點強調(diào)地區(qū)會商、就地收治和物資調(diào)配[3]，對統(tǒng)一指揮發(fā)揮了重要的作用。同時山西等地方政府也開展了政府組織、專群結(jié)合的群防群控以及與周邊省份及本省地市、縣的聯(lián)防聯(lián)控[4]。2004年開始，我國還開展了湖區(qū)五省血吸蟲聯(lián)防聯(lián)控工作。此階段的機制主要面向的是疫情發(fā)生的重點區(qū)域，更加強調(diào)的是對區(qū)域內(nèi)物資、收治等特定職能的統(tǒng)一指揮，“應(yīng)急性”特點突出。

第二階段

走向“制度化”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控。

2007年，《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》總結(jié)先前“非典”、血吸蟲等防治經(jīng)驗，明確提出在“十一五”期間要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控制度。2009年甲型H1N1流感期間，在國家層面第一次建立了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的部門間聯(lián)防聯(lián)控機制，由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會領(lǐng)導(dǎo)，成員包括農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局和科技部等[5]。2012年衛(wèi)生部、海關(guān)總署等多部門聯(lián)合印發(fā)了《口岸新型冠狀病毒疫情聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)方案（試行）》，制定了病毒疫情的應(yīng)對工作方案和聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)方案。在這一階段，聯(lián)防聯(lián)控機制從區(qū)域性、應(yīng)急性、特定職能的統(tǒng)一指揮制度框架，發(fā)展成為跨部門、制度化、更為規(guī)范的技術(shù)型方案，參與部門越來越多，分工越來越明確，規(guī)范性、可操作性得到進一步加強。

第三階段

“常態(tài)化”的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控。

2013年3月底上海和安徽發(fā)現(xiàn)H7N9個體病例，兩地政府迅速將其定性并部署防控工作。4月3日中央成立疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，習(xí)近平總書記強調(diào)加強長三角“三省一市”的聯(lián)防聯(lián)控工作機制。這種地方迅速感知、中央簡化反應(yīng)且快速協(xié)調(diào)各地方部門的做法，使得病毒在廣泛轉(zhuǎn)播之前就被發(fā)現(xiàn)且阻斷，最大限度減少了疫情的擴散和損失。由于H7N9禽流感有著季節(jié)性爆發(fā)的特點，國務(wù)院在此后每年年初啟動會商。之后，針對2013年中東呼吸綜合征、2014年西非埃博拉出血熱、2016年南美寨卡病毒等輸入性突發(fā)急性傳染病，各地迅速啟動反應(yīng)、開展聯(lián)防聯(lián)控，中央層面建立了衛(wèi)計委牽頭的多部門組成的國家聯(lián)防聯(lián)控機制。聯(lián)防聯(lián)控機制向常態(tài)化發(fā)展。在這一階段，聯(lián)防聯(lián)控機制更為健全和完善，跨地區(qū)、跨部門聯(lián)合行動能夠在病毒廣泛轉(zhuǎn)播之前就被發(fā)現(xiàn)且阻斷，突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報等創(chuàng)新性的工作模式經(jīng)受住了實踐的檢驗，聯(lián)防聯(lián)控的對象從應(yīng)急處置走向預(yù)防控制，國家聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展為聯(lián)合防范、控制、處置的系列工作機制。

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三、新冠肺炎疫情防控中聯(lián)防聯(lián)控機制的運行與創(chuàng)新

2020年1月20日，經(jīng)國務(wù)院批準同意，新冠肺炎被納入法定傳染病乙類管理。在中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機制快速觸發(fā)啟動，設(shè)立多個工作組，明確職責(zé)、分工協(xié)作、形成合力，并示范地方，取得了重要的成效。聯(lián)防聯(lián)控過程目標明確，針對防控不同階段的重點問題，進行了控制流動、援助和人員物資調(diào)配、籌備恢復(fù)生產(chǎn)、防止境外輸入等工作，取得了顯著效果。

圖1疫情應(yīng)對的聯(lián)防聯(lián)控機制

此次防控中，聯(lián)防聯(lián)控機制經(jīng)受了系統(tǒng)性的考驗。政治統(tǒng)領(lǐng)、部門協(xié)同、縱向協(xié)調(diào)、全民參與的作用發(fā)揮顯著。

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在橫向上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)發(fā)力。工作機制由32個部門組成，將疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事和后勤保障等職責(zé)整合。從政策文件發(fā)布主體聯(lián)合情況來看，各部門間聯(lián)合發(fā)文情況顯著增多，占全部發(fā)文的1/4，有的達到十六部門聯(lián)合發(fā)文。

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在縱向上，指導(dǎo)示范、督辦有力。國家層面的聯(lián)防聯(lián)控機制給各地方政府的疫情防控工作提供了示范效應(yīng)。在疫情發(fā)生之前，雖然有省份曾提出建立完善針對衛(wèi)生突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控機制。但是除了廣東省提出設(shè)置545個省級監(jiān)測哨點等具體操作舉措外，絕大多數(shù)省份的機制構(gòu)建沒有做出具體安排，更多工作停留在各地衛(wèi)健委內(nèi)部。在本次疫情防控中，各地以省級領(lǐng)導(dǎo)掛帥建立的領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)防聯(lián)控機制，成為地方疫情防控的“大腦”。同時，中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組多次進入各省份進行調(diào)研，做出針對性的指導(dǎo)和監(jiān)督。在自上而下的傳導(dǎo)過程中，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制通過下發(fā)文件、召開電視電話會議、派駐中央指導(dǎo)組等方式指導(dǎo)各地科學(xué)采取防控行動，通過聯(lián)防聯(lián)控機制解決了單一部門只能通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)在系統(tǒng)內(nèi)部傳遞的局限，提高了政策制定的效率和指揮作用。在自下而上的傳導(dǎo)過程中，湖北省等疫情嚴重地區(qū)缺乏醫(yī)護人員、醫(yī)療物資等問題及時反饋至國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌人力、物力。北京、河北等地的有效舉措上報，由國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制向全國推廣，實現(xiàn)了緊急狀態(tài)下政策創(chuàng)新的快速擴散。

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在整體上，權(quán)威回應(yīng)、全民參與。在整個疫情防控中，聯(lián)防聯(lián)控機制成為官方疫情防控信息的集成，各部門領(lǐng)導(dǎo)定期答記者問的環(huán)節(jié)成為各部門工作宣傳的重要途經(jīng)，增加了信息的公開，以權(quán)威的回應(yīng)避免了謠言的傳播，增強了人們戰(zhàn)勝疫情的集體行動動力和決勝的信心。

在此次疫情防控中，聯(lián)防聯(lián)控機制還探索出了很多創(chuàng)新性舉措。

措施一

城市群層面創(chuàng)新推出聯(lián)防聯(lián)控機制，可進一步推廣。例如長三角三省一市建立起“確診和疑似病例密切接觸者信息快速溝通、健康觀察解除告知單互認、重大防疫管控舉措相互通報和省際協(xié)調(diào)事項交辦單、重要防疫物資互濟互幫、供應(yīng)保障和恢復(fù)生產(chǎn)人員物資通行便利”和“醫(yī)療診治方案共享和危重病人會診、應(yīng)對長三角公共安全事件和應(yīng)急管理工作”等 5+2 協(xié)同聯(lián)動工作機制；京津冀三省市建立了疫情聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動工作機制，北京市牽頭研究制定了聯(lián)動機制方案，在人員流動引導(dǎo)、交通通道防疫、防疫物資保障、生活物資保障、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面建立更加緊密的溝通聯(lián)系。[6]這些機制的運行都取得了很好的成效。城市群層面的機制創(chuàng)新，可在未來的重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件中推廣，為快速建立城市群聯(lián)防聯(lián)控機制提供指引。

措施二

國際合作機制進一步完善，為全球做出貢獻。在全球化過程中，國別間人口流動規(guī)模龐大，任何一個國家的疫情都有可能衍變?yōu)槿蚬残l(wèi)生危機。在此次疫情過程中，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制下設(shè)外交專業(yè)組，第一時間向世界衛(wèi)生組織分享新型冠狀病毒全基因序列，成立了專班，組織中方專家與世衛(wèi)組織專家深入開展交流；我國醫(yī)療領(lǐng)域?qū)＜乙才c美國、日本等國家科研人員開展了攻關(guān)合作；在醫(yī)療物資運輸方面，實施了外交協(xié)調(diào)、快速通關(guān)、防疫物資免征關(guān)稅等舉措；人口管理方面，我國也由避免向外輸出逐漸走向控制境外輸入。

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四、對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機制的展望

我們也要看到，此次疫情防控過程中，依然還存在著防疫物資供應(yīng)、人員管控方面被動應(yīng)對等問題，主動性、即時性的聯(lián)防聯(lián)控啟動響應(yīng)機制反應(yīng)還不夠快速等問題。聯(lián)防聯(lián)控機制還需要不斷完善。

首先，要迅速化。重大公共衛(wèi)生事件一般具有突發(fā)性與緊急性，不確定性極高，影響范圍大。這就要求政府必須在有限的信息、資源和時間的條件下尋求“滿意”的處理方案，迅速地從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況[7]，啟動應(yīng)對機制，統(tǒng)籌信息和資源，實現(xiàn)服務(wù)與資源、政策與管理的協(xié)同增效[8]，為化解公共危機提供有效路徑。

其次，要常態(tài)化。重大公共衛(wèi)生事件，關(guān)鍵是控制傳染源和切斷傳播途徑，衛(wèi)健委是治理結(jié)構(gòu)的主體之一，需要將衛(wèi)健委的救治專業(yè)性與應(yīng)急管理部門的應(yīng)急專業(yè)性統(tǒng)籌，建立日常公共衛(wèi)生聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)化機制，將讓聯(lián)防聯(lián)控常態(tài)化工作抵消一部分不確定性。

再次，要智慧化。未來，隨著國際經(jīng)濟一體化、人口大規(guī)模遷移流動，重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生概率大、影響大，也對治理的協(xié)同能力、資源配置能力、全社會的良性互動能力提出了更高的要求。協(xié)同治理的理念、工具、做法需要不斷現(xiàn)代化、智慧化。

主要參考文獻：

①中國政府網(wǎng).孫春蘭主持召開國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制會議時強調(diào) 切實落實責(zé)任 嚴格防控措施 堅決打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)[EB/OL].（2020-01-24）[2020-02-25]. http://www.gov.cn/guowuyuan/2020-01/24/content_5472048.htm.

[1]分局企管辦.車機聯(lián)控、站車聯(lián)防,車上車下、車頭車尾共保安全——靖州車務(wù)段與融安機務(wù)段、車務(wù)段聯(lián)防互控三方受益[J]. 鐵道運輸與經(jīng)濟,1992(S1):13-14.

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[8]周偉.跨域公共問題協(xié)同治理:理論預(yù)期、實踐難題與路徑選擇[J].甘肅社會科學(xué),2015(02):171-174.

主編 | 楊榕真 郭思宇 范佳偉 覃皓月

責(zé)編 |楊榕真 美編 | 錢夢妍

出品 |政府管理學(xué)院團委學(xué)生會新媒體中心