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3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，這意味著下一步涉及金融、科技、數(shù)據(jù)、農村等各方面的改革，將很快落實推行。正如外界關注到的，此次改革絕大部分涉及到金融領域。在“一行兩會”的金融監(jiān)管格局形成五年后，這一次改革最大的變化在哪里？它的目標是什么？關于“功能監(jiān)管”，又該如何解讀呢？上海交通大學上海高級金融學院教授陳欣近日作客觀察者網，與大家一起分享他的深度觀察。

◎觀察者網：陳老師您好，首先想請您來解讀一下，這次對金融系統(tǒng)的改革，最大的變化是什么？改革的目標又是什么？

陳欣：這一次最大的亮點，是新組建了一個“國家金融監(jiān)管總局”，實際上是在銀保監(jiān)會的基礎上做了一次升級。早年我們國家金融體系是混業(yè)經營，由人民銀行來進行統(tǒng)一監(jiān)管；到了上世紀九十年代之后，我們逐步有了證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會，走向了“分業(yè)監(jiān)管”，分業(yè)監(jiān)管對應的是中國金融體系的分業(yè)經營。

但是到了2015年之后，金控集團等金融集團的模式逐漸流行，我國金融業(yè)出現(xiàn)了混業(yè)經營的發(fā)展趨勢，而且金融創(chuàng)新使得各領域之間金融產品、金融服務的界限變得不是那么明顯。以往的分業(yè)監(jiān)管模式容易導致監(jiān)管套利和監(jiān)管空白的出現(xiàn)。P2P出現(xiàn)亂象，很多金融產品違約，導致金融產品的消費者遭受重大損失，其實都說明以往的分業(yè)監(jiān)管模式存在一定的漏洞。所以，多年以來都有國家層面應該構建一個“大一統(tǒng)”監(jiān)管體系的建議，這次終于看到設想落地成為現(xiàn)實。此次國家將人民銀行相對更微觀的監(jiān)管職能調整至國家金融監(jiān)管總局，具體涉及到對金融控股等金融集團的日常監(jiān)管職責，以及對金融消費者的保護職責。同時，國家還把證監(jiān)會保護投資者的這一塊職能也劃給了金融監(jiān)管總局。這樣的職能重新劃分，實際上把人民銀行的功能變得更宏觀了，今后將著重于貨幣政策以及宏觀審慎政策等相關職能。而對于國家金融監(jiān)管總局來說，它可能更著重于微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。這樣的劃分，也與長期以來國際流行的“雙峰”監(jiān)管體系理論是相符合。

陳欣：對的，這里面分為兩部分：一類是對金融消費者的保護。比如，我們去買銀行、保險公司、信托公司的產品。還有一類是對投資者的保護，企業(yè)發(fā)行股票、債券屬于直接融資，投資者購買后若是產生了糾紛，可能存在損害投資者利益的情況。以往主要是證監(jiān)會負責這一類投資者保護的職能，現(xiàn)在也都劃給了國家金融監(jiān)管總局。

◎觀察者網：除了職能重新劃分外，這次改革也涉及到了央地之間金融機構的關系調整。經過改革之后，兩者的關系發(fā)生了哪些變化？

陳欣：多年以來，國家金融監(jiān)管的思路一直是，強化金融管理的中央事權，但同時又強調屬地化解決風險，要壓實地方政府的主體責任。由中央來負責規(guī)則的制定，但對具體問題的解決，又希望通過地方政府來落實。為什么呢？因為金融機構大部分都是地方法人，只有少部分是央企。比如，黨組織關系、人事權、審計監(jiān)察權，還有國有股東的權利，都在地方。如果沒有地方黨委和政府的配合，對金融機構的監(jiān)管很難落實下去。但這次有個非常大的改變，就是地方金融監(jiān)管局的功能定位進行了聚集。2018年之后，地方上都設立了地方金融監(jiān)管局，但往往還要加掛塊牌子，比如金融辦公室、金融工作局。所以地方金融監(jiān)管局又具有經濟服務職能，因為地方也要發(fā)展，要招商引資。這就會產生一個矛盾，地方金融監(jiān)管機構既要監(jiān)管，又要服務，等于是裁判員和運動員一起當，就會產生很多問題。此次改革的思路，就是把地方金融監(jiān)管局的金融發(fā)展和招商職能剝離掉，只剩下監(jiān)管職能，這樣就比較有利于他們去執(zhí)行監(jiān)管職能。等于去掉了運動員的部分，僅保留裁判員的部分。

◎觀察者網：確實，這樣就避免了自相矛盾。另外，這次改革還講到一點，就是中國證券監(jiān)督管理委員會由國務院直屬的事業(yè)單位，調整為國務院的直屬機構，這個改變意味著什么？它會帶來一些什么實際的影響？

陳欣：我看到網上有很多相關的討論，有網友就直接說，“證監(jiān)會的同志們要降薪了”。當然，這是句玩笑。從機構編制的變化上來說，這意味著中國證券監(jiān)督管理委員會的地位提升了。我們都知道，證監(jiān)會的職能主要是監(jiān)管證券相關的資本市場，中國的股票市場、債券市場規(guī)模都非常大，僅僅股票市場就有接近一百萬億的市值，債券市場中的公司債也有十萬億。這么大規(guī)模的資本市場，由作為事業(yè)單位的證監(jiān)會來進行監(jiān)管，實際上也是有所不足的。證監(jiān)會在整個國家行政體系中相對比較弱勢，比如說它和發(fā)改委、財政部等這些強力部門去溝通的話，就會顯得能量不足。所以把它從事業(yè)單位提升到國務院直屬行政部門，有利于加強證監(jiān)會的地位，這也說明我們國家對于資本市場的重視。此外，這一次對證監(jiān)會在職能上還有一個很重要的劃分，以往企業(yè)債的發(fā)行審核職能屬于發(fā)改委，這次也合并到證監(jiān)會來了，這涉及到我國整個債券體系的調整。我國的債券有國債、地方債、金融債、公司債，還有企業(yè)債。這么多不同類型的債券，它的監(jiān)管主體也涉及非常多的部門。比如國債、地方債，由財政部主導，金融債是央行主導，公司債當然是證監(jiān)會，但企業(yè)債又是發(fā)改委。對于同屬于企業(yè)發(fā)行的同類型的債券，如果監(jiān)管的標準不一樣，可能產生一些套利行為。此次將企業(yè)債和公司債都歸口到證監(jiān)會管理，我覺得有利于更好地對債券市場進行監(jiān)管，也有助于企業(yè)去更好的融資。

◎觀察者網：這次改革還有一部分涉及到人民銀行。在統(tǒng)籌推進中央人民銀行分支機構改革中，不在保留縣（市）支行。這意味著央行當下的大區(qū)行制度，回歸到省分行制度。為什么做出這種改革安排？

陳欣：其實這個改革已經醞釀挺長時間了。以我個人的理解，改革其實和整個中國的行政體制是有關系的。早年央行強調制定和執(zhí)行貨幣政策的獨立性和權威性，希望減少來自各方行政的干擾，在1998年取消省級分行，轉而設立了大區(qū)分行。但是，從現(xiàn)實的角度考慮，國家監(jiān)管部門和地方政府之間的協(xié)調，最理想的安排還是按照中國的行政區(qū)劃來，所以這一次就把原來的大區(qū)制取消了，下一級直接按省級行政區(qū)域來設立，再下一級就到地市了，取消了縣級的支行。

所以，這一次的調整實際上還是央行對中國行政體系的一種再適應。當然，這也和我們前面說到的功能調整有關系，因為這次取消了一部分央行的微觀監(jiān)管功能，可能就不再需要深入到縣級支行去做很多事情，很多功能就可以收到地市這一級。我覺得改革沖擊不會特別大。早前央行對縣級支行就有撤銷的想法，因為也醞釀了很長時間，近年縣級支行在招人方面也受到了很多限制。整個央行體系可能有十幾萬職工，大概有四萬多人在縣級支行。改革之后就把這些人再分流，一部分充實到更高層級比如說市級的支行，一部分分流到其他的金融監(jiān)管機構。

陳欣：風險總是有的，因為中國的宏觀杠桿率偏高，快要接近300%左右了，尤其是國有企業(yè)債務比較多。盡管國家一直強調要壓縮政府隱性負債，但實際上城投公司的債務是比較多的。大多數(shù)情況下，城投公司僅依賴自身創(chuàng)造的現(xiàn)金流是很難實現(xiàn)資金平衡的。在這種情況下，國家加強監(jiān)管實際上是非常有必要的。但是很多企業(yè)進行融資，是在不斷地嘗試找到監(jiān)管套利的機會。國家加強這種“大一統(tǒng)”的監(jiān)管體系之后，就可以有力地去控制這方面的風險。最近幾年來，國家對金融風險一直是非常重視的，實行了資管新規(guī)，一直在推動穿透式監(jiān)管，對高杠桿、高風險的企業(yè)進行了擠壓。所以我覺得在中國，系統(tǒng)性的金融風險是有的，但并不大。因為我國的金融機構也好，主要的負債方也好，大部分都是國有主體，實際上是以內循環(huán)的債務為主。對這種內循環(huán)的債務，在國家有非常強有力手段的時候，是比較好處理的。所以我倒不是太擔心在短期內會發(fā)生這種“系統(tǒng)性金融風險”。我相信國家有辦法、有比較好的手段能夠應對這些問題。但是從中長期來說，我們依然需要提升國有企業(yè)的效率，使它能夠創(chuàng)造出更多的價值，來覆蓋掉它所需要承擔的利息成本，這樣才是一個真正可以長期持續(xù)的模式。所以這次改革，其實是在監(jiān)管層面做了一次有效的應對安排。除此之外，在國資委層面，我們最近也看到非常多的動作。國資委現(xiàn)在也強調國有企業(yè)要加強價值創(chuàng)造。加強價值創(chuàng)造，就要提升效率，需要對管理層和員工進行更好的激勵。中國大概有三百萬億的國有資產，如果每年能夠提高1%的收益，就是三萬億，基本上就可以平衡我們因為房地產市場下滑帶來的損失。所以今年非常重要的一個方向，就是提升國有企業(yè)的價值創(chuàng)造。