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配合國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展，上海近日出臺(tái)首部綠色金融法規(guī)。市人大常務(wù)委員會(huì)6月22日通過(guò)《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新規(guī)》），7月1日開(kāi)始施行?！缎乱?guī)》確立綠色標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，完善上海綠色金融體系，推動(dòng)上海成為國(guó)際綠色金融中心。本人和學(xué)院的王坦教授參與了該項(xiàng)法規(guī)制訂前的課題研究，就綠色金融的系統(tǒng)搭建、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)型金融框架、氣候金融產(chǎn)品等提出政策建議，從而對(duì)相關(guān)議題的國(guó)際趨勢(shì)與國(guó)內(nèi)發(fā)展理解較深。在此藉由《新規(guī)》火紅出爐之際，本人就其制訂意義予以解讀，并梳理其中可能涉及的一些問(wèn)題。

01、《新規(guī)》的背景和內(nèi)容

根據(jù)上海市的定位，在國(guó)家十四五規(guī)劃的框架下，本市擬訂五個(gè)中心及兩個(gè)樞紐的藍(lán)圖。前者包括上海國(guó)際金融中心，其中涵蓋綠色金融；后者包括國(guó)際綠色金融樞紐，其中的綠色針對(duì)性更加明確。在此背景下，上海市已啟動(dòng)相關(guān)流程，發(fā)布《上海國(guó)際金融中心建設(shè)十四五規(guī)劃》、《上海加快打造國(guó)際綠色金融樞紐服務(wù)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)施意見(jiàn)》等文件。去年更獲全國(guó)人大授權(quán)，允許上海市人大自訂先進(jìn)綠色金融條例，從而促成《新規(guī)》出臺(tái)。

《新規(guī)》共37條，除施行日期條款外，其余36條分為四類(lèi)：目標(biāo)與責(zé)任4條，標(biāo)準(zhǔn)與披露6條，綠色金融產(chǎn)品與試點(diǎn)19條，支持與保障6條。由此配置可見(jiàn)，金融產(chǎn)品與試點(diǎn)工作的相關(guān)條款最多，其中除了綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色租賃等比較普及的產(chǎn)品外，另有氣候投融資、綠色創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型金融、碳普惠等試點(diǎn)。

事實(shí)上，條款內(nèi)容與配置比例也顯示《新規(guī)》的特質(zhì)。第一，它格局寬廣，展現(xiàn)上海國(guó)際都會(huì)視野，前沿宏觀，放眼天下。第二，它內(nèi)容完整，從標(biāo)準(zhǔn)建立、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、工作試點(diǎn)、創(chuàng)新督導(dǎo)，到國(guó)際合作、財(cái)政支持，都能考慮周延。第三，它嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，知所先后，理解地方性法規(guī)在建立全面性標(biāo)準(zhǔn)上的限制，故將重點(diǎn)聚焦于綠色金融產(chǎn)品和創(chuàng)新試驗(yàn)等實(shí)務(wù)工作，形成穩(wěn)步推進(jìn)、持續(xù)提升的長(zhǎng)期策略。

繼湖州和深圳兩地之后，上海是第三個(gè)推出地方性綠色金融條例的城市。相較于湖州和深圳，上海的金融基礎(chǔ)建設(shè)更為完善、本國(guó)及外資金融機(jī)構(gòu)更為匯集、綠色創(chuàng)新意愿更為強(qiáng)烈、經(jīng)濟(jì)體量更為龐大、商業(yè)環(huán)境更為友善、全球布局前景更具優(yōu)勢(shì)，故可預(yù)期《新規(guī)》的施行必將推動(dòng)上海前行，完成國(guó)際綠色金融樞紐的愿景。

02、綠色金融的內(nèi)涵與外延

有關(guān)“綠色金融”的內(nèi)涵，“綠色”一詞恰已點(diǎn)出此類(lèi)金融的“目標(biāo)導(dǎo)向”特質(zhì) 。綠色代表環(huán)境面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，譬如我國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)與碳中和目標(biāo)、歐盟的巴黎協(xié)定全球溫控目標(biāo)等。本質(zhì)上，世界上所有的“綠色金融”都是為了實(shí)現(xiàn)所在國(guó)家或地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，而這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向特質(zhì)表明了綠色金融有別于傳統(tǒng)金融之處。

特別是，與傳統(tǒng)金融相比，綠色金融納入了前者所沒(méi)有的”目標(biāo)維度”， 經(jīng)由對(duì)綠色的界定及對(duì)合格綠色對(duì)象的篩選，通過(guò)金融的資產(chǎn)配置、定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理等功能，引導(dǎo)資金向綠色對(duì)象傾斜，以推動(dòng)國(guó)家宏觀目標(biāo)的達(dá)成。在此，綠色”對(duì)象”可以是項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或?qū)嶓w企業(yè)，這三者雖有重迭之處，但并不完全相同。

基于綠色金融的目標(biāo)導(dǎo)向特質(zhì)，理所當(dāng)然，這類(lèi)金融特別強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估和信息披露，所評(píng)估的及所披露的都關(guān)乎”綠色”，而不止于傳統(tǒng)金融里的風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)回報(bào)。更明確的，績(jī)效評(píng)估是為了考核綠色金融對(duì)預(yù)訂目標(biāo)的推進(jìn)情況，而考核則針對(duì)相關(guān)綠色績(jī)效，如碳排放的降低、水資源的節(jié)約、廢棄物的回收、環(huán)境評(píng)級(jí)的改善等。信息披露是將綠色金融之綠色績(jī)效公諸于各利益相關(guān)方，以便政府、投資人和社會(huì)民眾能理解具體綠色金融工具在推動(dòng)目標(biāo)達(dá)成上是否真的發(fā)揮了功能。這種綠色績(jī)效評(píng)估和披露可見(jiàn)于綠色債券、轉(zhuǎn)型債券、可持續(xù)發(fā)展掛鉤債券、氣候股權(quán)指數(shù)等產(chǎn)品，這是綠色金融產(chǎn)品獨(dú)具而傳統(tǒng)金融產(chǎn)品欠缺的一個(gè)面向。

在綠色金融的外延或涵蓋范圍方面，它超乎單純的”綠色”，而包括了棕色，甚至棕綠交雜的顏色。我國(guó)從2015年開(kāi)始規(guī)劃綠色金融體系時(shí)，就使用了“綠色”一詞，當(dāng)時(shí)主要的對(duì)應(yīng)行業(yè)是近零（near-zero）排放行業(yè)，如清潔交通、清潔能源等，它們現(xiàn)階段的碳排放并非為零，但在進(jìn)一步努力后可以趨近于零。不過(guò)，在提出碳中和目標(biāo)后，我們開(kāi)始了解推動(dòng)重點(diǎn)不能只落在這些綠色行業(yè)，而更要落在棕色行業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型，尤其是其中具有轉(zhuǎn)型條件的行業(yè)。在此，具有科學(xué)零碳轉(zhuǎn)型路徑（science-based transition pathway to zero）的行業(yè)才符合轉(zhuǎn)型條件，其中包括鋼鐵生產(chǎn)、水泥生產(chǎn)、海洋船舶運(yùn)輸?shù)?，但明顯不包括化石燃料。

一般而言，綠色金融的活動(dòng)范圍應(yīng)該包括綠色、轉(zhuǎn)型及賦能三種。轉(zhuǎn)型已說(shuō)明如上，通常會(huì)形象的用棕色來(lái)表示。賦能活動(dòng)是指能幫助其他活動(dòng)完成零排放目標(biāo)，而其本身排放多寡則并非關(guān)注重點(diǎn)，譬如的風(fēng)力渦輪機(jī)制造、碳捕存設(shè)備制造等。當(dāng)綠色金融包含了綠色、轉(zhuǎn)型及賦能這三種金融時(shí)，它的范圍就完整了。

其實(shí)，當(dāng)活動(dòng)范圍由綠色擴(kuò)及轉(zhuǎn)型、賦能之后，”綠色金融”一詞已經(jīng)顯得捉襟見(jiàn)肘了。因此，目前國(guó)際更常使用”可持續(xù)金融”（sustainable finance）一詞，其外延包括綠色金融、轉(zhuǎn)型金融及賦能金融，而且，可持續(xù)這種說(shuō)法也比較合理。

國(guó)家金融管理部門(mén)當(dāng)然清楚國(guó)際用詞，而人行同時(shí)也是二十國(guó)集團(tuán)（G20）旗下的可持續(xù)金融工作組的成員，在國(guó)際場(chǎng)合也都使用sustainable finance一詞。但國(guó)內(nèi)民眾已經(jīng)習(xí)慣了”綠色金融”，很難改變，因此國(guó)內(nèi)就把轉(zhuǎn)型金融視為綠色金融的補(bǔ)充品，表明于近年國(guó)家的幾份發(fā)文中。

總結(jié)而言，綠色金融的內(nèi)涵可以其目標(biāo)導(dǎo)向特質(zhì)來(lái)表明，對(duì)應(yīng)目標(biāo)有我國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與雙碳目標(biāo)，通常具體細(xì)化為改善生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化、資源節(jié)約高效利用三方面。綠色金融的目標(biāo)導(dǎo)向特質(zhì)同時(shí)表明，這類(lèi)金融會(huì)特別強(qiáng)調(diào)綠色績(jī)效評(píng)估和綠色信息披露。綠色金融的外延除了包括對(duì)純綠活動(dòng)與棕色活動(dòng)提供金融外，還包括對(duì)賦能活動(dòng)提供金融。

03《新規(guī)》的綠色金融監(jiān)管模式

綠色金融既然有別于傳統(tǒng)金融，其改革創(chuàng)新不免會(huì)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管模式形成挑戰(zhàn)，這表明監(jiān)管必須隨著監(jiān)管對(duì)象的特質(zhì)而做出改變和調(diào)整，才能與時(shí)俱進(jìn)，降低漂綠風(fēng)險(xiǎn)。如上所言，《新規(guī)》內(nèi)容可分為四板塊、37條，綠色金融產(chǎn)品與綠色創(chuàng)新板塊有19條，標(biāo)準(zhǔn)與披露板塊有6條， 這兩大板塊合計(jì)25條，整體占比接近七成，可見(jiàn)它們應(yīng)該是《新規(guī)》相關(guān)監(jiān)管的主要對(duì)象。

綠色金融的目標(biāo)導(dǎo)向特質(zhì)已說(shuō)明如上，而這個(gè)特質(zhì)同時(shí)表明監(jiān)管模式必須有別于傳統(tǒng)，特別是在兩方面。第一是對(duì)于任何擬獲得《新規(guī)》支持的項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、實(shí)體企業(yè)或金融產(chǎn)品，必須確定它們符合綠色標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)綠色標(biāo)準(zhǔn)在界定上就表明了國(guó)家在環(huán)境面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。第二是對(duì)于這些符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)環(huán)境活動(dòng)、實(shí)體企業(yè)或金融產(chǎn)品，必須要求它們對(duì)目標(biāo)推進(jìn)情況展開(kāi)度量、評(píng)估、管理及披露。如果這兩點(diǎn)都能徹底落實(shí)，則監(jiān)管就能跟上綠色特質(zhì)，同時(shí)也能降低漂綠風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于”監(jiān)管跟上綠色特質(zhì)、降低漂綠風(fēng)險(xiǎn)” 這個(gè)問(wèn)題，從一方面看，《新規(guī)》是以促進(jìn)綠色金融為主旨，而非以遏止負(fù)面事件為重點(diǎn)，因此它并不直接針對(duì)漂綠問(wèn)題做出法律界定、明訂懲處條款，它甚至沒(méi)有提到漂綠。但從另一方面看，《新規(guī)》了解這里有監(jiān)管問(wèn)題及漂綠問(wèn)題，故從法規(guī)制訂角度，以明確綠色標(biāo)準(zhǔn)、要求披露的方式來(lái)落實(shí)監(jiān)管，降低漂綠風(fēng)險(xiǎn)。

整體而言，《新規(guī)》采取的方向是正確的，但仍產(chǎn)生了一些條例針對(duì)性不足的問(wèn)題，甚至一些條例本身未及面對(duì)的問(wèn)題。

有關(guān)《新規(guī)》條例針對(duì)性不足而引起的監(jiān)管問(wèn)題，這可從其中的信息披露條款是否可與綠色金融產(chǎn)品條款相對(duì)應(yīng)來(lái)看。在此，《新規(guī)》里有19條涉及綠色金融產(chǎn)品與綠色創(chuàng)新，披露條例只針對(duì)實(shí)體企業(yè)、項(xiàng)目和金融機(jī)構(gòu)，并未針對(duì)金融產(chǎn)品。但金融產(chǎn)品的信息披露必須通過(guò)不同于以上任何披露條例的方式來(lái)要求，而復(fù)合式綠色金融產(chǎn)品的披露要求也不同于單純式綠色金融產(chǎn)品。

《新規(guī)》提出的金融產(chǎn)品有單純式的，也有復(fù)合式的，前者有一部分（如綠色債券、轉(zhuǎn)型債券等）已由國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了信披要求，但后者則迄今未見(jiàn)任何信披要求出臺(tái)。因此，對(duì)于《新規(guī)》所鼓勵(lì)的綠色ESG基金、氣候指數(shù)等產(chǎn)品，當(dāng)對(duì)應(yīng)的信息披露上位法不存在而《新規(guī)》也未建立相應(yīng)的約束要求時(shí)，這里的疏漏可能產(chǎn)生監(jiān)管問(wèn)題。

04《新規(guī)》未及面對(duì)的監(jiān)管問(wèn)題

以上說(shuō)明《新規(guī)》條例針對(duì)性不足而引起的監(jiān)管問(wèn)題，以下梳理《新規(guī)》未及面對(duì)而引起的監(jiān)管問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題可從綠色標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，包括相關(guān)分類(lèi)方法學(xué)的合理性、覆蓋范圍的完整性、重點(diǎn)議題的關(guān)注性等。以下從《新規(guī)》對(duì)這些問(wèn)題的掌握和處理，分成三點(diǎn)來(lái)梳理。

首先是分類(lèi)方法學(xué)的合理性問(wèn)題。界定綠色需要一套分類(lèi)方法學(xué)，其中包括建立頂層框架、界定原則、明確標(biāo)準(zhǔn)、活動(dòng)篩選、歸類(lèi)等步驟。這套方法學(xué)通常由國(guó)家金融管理機(jī)構(gòu)擬訂，譬如歐盟的可持續(xù)金融委員會(huì)或我國(guó)的人行，因而任何地方性金融法規(guī)能涉入的并不多。但《新規(guī)》里涉及綠色標(biāo)準(zhǔn)的條例甚多，其中建立補(bǔ)充性綠色標(biāo)準(zhǔn)、建立綠色項(xiàng)目庫(kù)、發(fā)展綠色金融產(chǎn)品、展開(kāi)綠色創(chuàng)新工作等，條條涉及綠色標(biāo)準(zhǔn)。這里的問(wèn)題是，《新規(guī)》中不少條例的上位標(biāo)準(zhǔn)并不存在，當(dāng)各地?cái)M以其自訂方法建立補(bǔ)充性綠色標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如何判斷其方法學(xué)的合理性? 包括其中是否需要界定頂層原則，還是憑靠實(shí)際經(jīng)驗(yàn)歸納即可? 當(dāng)經(jīng)驗(yàn)法則所建立的地方綠色標(biāo)準(zhǔn)與頂層原則所導(dǎo)出的國(guó)家綠色標(biāo)準(zhǔn)不相容時(shí)，如何處理? 當(dāng)?shù)胤缴细餍袠I(yè)的綠色標(biāo)準(zhǔn)不相容時(shí)，如何處理? 通過(guò)大數(shù)據(jù)等科技方法建立的綠色標(biāo)準(zhǔn)，其限制性何在? 如果科技方法建立的綠色標(biāo)準(zhǔn)不符合國(guó)家頂層原則時(shí)，如何處理? 在此相關(guān)問(wèn)題很多，都是綠色標(biāo)準(zhǔn)界定的癥結(jié)，影響重大。旨在推動(dòng)綠色金融發(fā)展的《新規(guī)》，或許難以在條例中表述癥結(jié)，但問(wèn)題不容回避，否則，可能在實(shí)踐上產(chǎn)生一些監(jiān)管困難。

其次是綠色活動(dòng)范圍的完整性。完整的綠色活動(dòng)范圍應(yīng)該覆蓋三類(lèi)活動(dòng)，包括近零、轉(zhuǎn)型及賦能活動(dòng)。目前我國(guó)在這個(gè)工作上已經(jīng)完成了一部分，主要表現(xiàn)于2021年版的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》，但其中對(duì)應(yīng)的活動(dòng)以近零排放為主，未及納入轉(zhuǎn)型活動(dòng)和賦能活動(dòng)。這兩年國(guó)家多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)，在推動(dòng)雙碳目標(biāo)達(dá)成的過(guò)程中，轉(zhuǎn)型金融必須被視為綠色金融的補(bǔ)充品，明確其界定并建立框架，而這項(xiàng)工作則由人行推動(dòng)。在此，《新規(guī)》既以”綠色”為名，就應(yīng)該積極面對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有綠色活動(dòng)的范圍問(wèn)題，將轉(zhuǎn)型及賦能活動(dòng)以合宜方式納入，以補(bǔ)充上位法的不足。反之，《新規(guī)》在此表現(xiàn)相對(duì)薄弱，并未正視綠色范圍中亟須納入的兩大塊活動(dòng)，從而遺留了可能產(chǎn)生的監(jiān)管問(wèn)題。

第三是重點(diǎn)議題的關(guān)注性。對(duì)全球而言，轉(zhuǎn)型金融無(wú)疑是目前最重大的關(guān)切之一，這可從國(guó)際峰會(huì)的主題看出，而二十國(guó)集團(tuán)旗下的可持續(xù)金融工作組于去年就擬訂了轉(zhuǎn)型金融路徑圖，今年更針對(duì)五大轉(zhuǎn)型議題展開(kāi)深入探討，其中包括轉(zhuǎn)型活動(dòng)的識(shí)別、轉(zhuǎn)型相關(guān)的披露標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)型金融工具的開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)型的政策工具、公正轉(zhuǎn)型的推動(dòng)等，以期能建立一個(gè)全球公認(rèn)的轉(zhuǎn)型金融框架，進(jìn)一步完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)。相較于國(guó)際趨勢(shì)及國(guó)內(nèi)多份重要文件的提點(diǎn)，《新規(guī)》對(duì)轉(zhuǎn)型金融的關(guān)注明顯不足。特別是，《新規(guī)》僅納入了一項(xiàng)轉(zhuǎn)型金融條款，表明將結(jié)合浦東新區(qū)特征制定補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)，卻未能和相關(guān)的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、試點(diǎn)工作、激勵(lì)約束機(jī)制等銜接?！缎乱?guī)》這種處理方式不免有忽略主流趨勢(shì)之感，尤其過(guò)于側(cè)重一些成熟綠色金融產(chǎn)品。當(dāng)然，若未慎選重點(diǎn)議題而予以界定和推動(dòng)，也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)管問(wèn)題。

總結(jié)而言，對(duì)于綠色金融改革創(chuàng)新可能會(huì)帶來(lái)的監(jiān)管挑戰(zhàn)，《新規(guī)》從法規(guī)制訂角度，以明確綠色標(biāo)準(zhǔn)、要求披露的方式來(lái)落實(shí)監(jiān)管，降低漂綠風(fēng)險(xiǎn)?！缎乱?guī)》采取了正確方向，但仍有條例針對(duì)性不足的問(wèn)題，甚至條例本身未及面對(duì)的問(wèn)題，未來(lái)可能必須慎重處理。

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