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近日，由中國人民大學政府債務治理研究中心和財稅研究所主辦的中國財政政策論壇2023年第3期（總第6期）——“穩(wěn)增長、防風險的專項債作用”研討會在線上順利召開。

會議回顧 | “穩(wěn)增長、防風險的專項債作用”研討會召開

中國人民大學財政金融學院教授、博士生導師馬光榮在本次論壇的研討中，探討了專項債一般化、限額分配、地方債與國債的比例三個問題，并給出相應的建議。

下文整理自馬光榮在論壇上的發(fā)言。

一、專項債一般化的問題

這是關于專項債的討論中最聚焦的一個問題。在原本的制度設計中，地方政府債券分為專項債和一般債兩類：專項債所支持的項目具有一定的市場收益，用市場收益償還這筆債券；一般債用于公益性項目，幾乎不產生市場收益，最終償債資金來自以稅收為主體的一般公共預算收入。

所謂專項債一般化，是指近年來實踐中我們看到很多地方政府發(fā)行的專項債其實并沒有很多真正的市場收益，它們的公益性是非常強的。盡管在發(fā)債申請書上寫的有市場收益，但是這個也是經過策劃包裝形成的。舉一個例子，很多地方政府發(fā)行的專項債用于新農村建設。這一類項目可以提升農村人居環(huán)境，有助于鄉(xiāng)村振興，但是農村的基礎設施建設很難有實際的市場收益。在包裝這類專項債的時候，地方政府會說鄉(xiāng)村振興后會開發(fā)鄉(xiāng)村旅游和農家樂，產生一定的收益。但是這一部分的收益是歸農戶所得，政府幾乎拿不到多少。項目包裝時還會列出，農家樂旁邊的停車場可以收費，路邊的廣告可以招商，山上種一些果樹可以賣錢。但是實際上，這些盈利收入都非常微薄，很難產生足夠償還專項債券的市場收益。

剛剛這個簡單的例子是想向大家說明，很多專項債的市場收益其實不是很樂觀，里面存在著很多的策劃包裝。這其實違背了最初制度設計時專項債的用途，并沒有用于支持有一定市場收益的項目。這也意味著，在償還的時候，并不是用項目的真實收益進行償還，很有可能是地方政府用一般公共預算中的錢來償還。

專項債一般化的問題，是說專項債和一般債最后可能沒有實質上的區(qū)別，專項債、一般債甚至地方公共財力最后是一個盤子通用的。這違背了專項債的初衷，也蘊含著很大的債務風險。專項債項目沒有相應的收益來源，最后只能依靠財政收入或者政府賣地去還債。一旦地方公共財力又出現下滑，無論是稅收出現困難還是賣地出現困難都會對地方政府帶來很大的償債壓力和風險。

不僅如此，專項債一般化還存在其他衍生問題。地方政府都在策劃包裝專項債項目，說自己的項目既有很好的社會收益，又有很高的經濟收益，這也導致最終上級政府在審批項目時，很難分辨出哪些項目是真的好，項目的真實收益率是多少，就可能會出現很多的選擇錯誤。這樣的情況就進一步導致，地方政府可能不再致力于申報好項目，而是跑項目爭資金。之前專項轉移支付中大家廣為詬病的“跑部錢進”，衍生出來的效率問題甚至是腐敗問題，可能會以專項債的形式回潮。

其實專項債一般化這個問題產生的根源也很簡單。對于大部分地方來說，盈利性項目沒有那么多，政府投資的項目大都是社會收益很強、市場收益很微薄的。因為如果項目具有明顯的盈利性，市場化公司、已經市場化轉型的城投公司當然有動機自己去投資這些項目，根本不需要政府再去借債進行支持。因此，在中國當前的發(fā)展階段，地方政府想要投資的大多數項目沒有那么明顯的市場收益。

那么該如何破解這個問題呢？

第一個建議是，在結構上要大幅增加一般債額度，減少專項債額度。讓專項債支持真正有收益、有市場回報的項目。那些經過策劃包裝后才顯示出收益的項目應該通過發(fā)行一般債的方式融資。這首先可以省掉策劃包裝的各類成本和相應的問題。

當然，第一個建議并不意味著專項債就沒有了。專項債需要存在，要去支持有一定市場收益的項目。相應的第二個建議是，適當降低目前專項債收益覆蓋倍數的要求。目前專項債項目收益通常被要求需覆蓋本金利息的至少1.1倍，很多地方在篩選項目時可能會劃定一個更高的線，要1.2甚至1.3。但是這有可能導致地方政府為了追求簡單的收益覆蓋倍數而過度包裝，單純地依據這一標準進行篩選，結果是有問題的。

第三個建議是，大幅簡化專項債審批流程。目前縣里的項目要報到市里，市里報到省里，省里報到中央層面。層層報項目，層層審批，會使得項目審批鏈條非常長，時間周期也非常長，最終專項債資金轉化為實物投資的速度會受到制約。同時，這些時間很有可能是花在了為滿足一定要求而進行策劃包裝的繁文縟節(jié)上的。所以，我大膽建議，未來專項債發(fā)行可以走注冊制路線，允許地方政府在自己的債務限額內，自主選擇項目發(fā)行專項債。一方面，可以簡化目前專項債審批與發(fā)行過程中各種各樣的時間和包裝成本；另一方面，可以發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，選擇當地政府、當地居民最需要的項目來上馬。

第四個建議是，厘清政府和市場的關系。很多投資項目的投資目標反映出，目前政府和市場的關系其實還沒有充分厘清。地方政府投資按理講要分成三類：純商業(yè)、純公益和商業(yè)與公益混合。對于純商業(yè)的項目，應該完全交給市場去投資；對于純公益類項目，應該交給一般債融資；商業(yè)和公益混合的項目，應該交給專項債融資。如果要把這三類項目分得比較清楚，當然政府和市場的關系也就需要進行厘清，這樣就可以區(qū)分出來城投公司或者更市場化的民營公司應該去投資什么樣的項目，一般債和專項債應該各自支持什么樣的項目。

二、專項債限額在地區(qū)間分配的問題

目前我國專項債實行限額管理制度，中央測算了每個省的債務限額，省對下面的市和縣也進行相應的限額管理。首先要承認，限額管理非常符合我們中國國情，是控制債務風險的一個有效舉措。如果沒有債務限額管理，單純依靠地方政府自主舉債，“自己的孩子自己抱”，其實很難有效約束地方政府行為。我們可以想，如果市縣政府自主發(fā)債，即便市場上覺得某些市縣政府風險很大，給它一個較高的發(fā)債利率，但是這樣的高融資成本未必能對過度舉債行為進行有效約束。這和中國政府間自上而下的治理模式是對應的。

在這種自上而下的治理模式下，必然要通過自上而下的債務限額來控制風險。這也說明，當前地方專項債的風險控制并不是依靠厘清各級政府間的責任，而是依靠限額管理來達到目標的。

那么限額是怎么分配的呢？財政部出臺了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，核心是限額分配向財力比較強、債務率比較低的地區(qū)傾斜。背后的含義很明顯，想要通過這樣的方式來降低債務風險。

但是我們做了一個測算，2016年以來無論是顯性債占GDP的比例，還是人均顯性債的額度，實際上西部地區(qū)都比東部地區(qū)更高。盡管《辦法》里指出向財力強、債務率低的地區(qū)傾斜，但是實際上西部地區(qū)拿到的債務限額相對而言比東部要高。當然這并不意味著這個《辦法》是錯的，其并非只考慮到了財力，還考慮到國家一些重大建設需求，以及衡量各地財力時包含了中央給各地的轉移支付。所以，最終來看，西部地區(qū)拿到的債務限額反而更多。

西部地區(qū)的新增顯性債更高

這種現象是好事還是壞事呢？一方面，如果看2015年以前，西部地區(qū)債務負擔率確實比東中部地區(qū)更高。如果2016年以后不給它一個更高的債務限額，西部地區(qū)可能會更加難過，存量更難化解。同時，西部地區(qū)財力更薄弱，如果不給一個比較高的額度，它在公共服務提供和基礎設施建設上的短板可能會更加明顯。

目前西部地區(qū)的顯性債額度相對而言很高，盡管這在短期內促進了西部地區(qū)基礎設施建設更快速推進，但是我們需要關注到，這一部分是要用項目收益來償還的。我們不得不擔心，專項債額度目前向西部地區(qū)傾斜，未來償債風險也可能會很高。尤其是，對西部地區(qū)而言，人口是凈流出的，未來無論是稅收收入還是土地出讓收入都不會太樂觀。同時，投資形成的基建項目未來使用人群數量在減少，收費也必然會減少，市場收益可能就不會很樂觀。

對于當前專項債限額分配，我們要處理好效率和公平的關系。第一個建議是，對于西部地區(qū)，如果要想推進當地基礎設施建設、改善基本公共服務提供和緩解財力困難，應該通過加大轉移支付力度的方式來解決。因為轉移支付天然就是要解決地區(qū)間橫向財力公平。第二個建議是，專項債限額分配應該與城市人口流入數量和潛力掛鉤。既然專項債分配要講求市場收益，那么就需要和使用這些項目和基建的人口數量掛鉤。只有這樣，才能進一步確保未來償還資金沒有問題，才能緩解專項債一般化的問題。

三、地方債與國債比例的問題

中國政府債務和大多數發(fā)達國家政府債務有一個很大的區(qū)別，我們的地方債額度遠遠超過了國債。比如美國80%的政府債券是聯邦政府發(fā)行，州和地方政府發(fā)行的僅占20%。當前有這樣一種聲音，剛才幾位專家也提出了，應該要用國債替換部分的地方政府債券，更大力度發(fā)行國債。

對于這樣的建議，我持有比較謹慎的態(tài)度。我認為這個步子不能邁得太大，確實可以替換一部分，比如剛才提到的對西部地區(qū)而言要更多的用轉移支付支持它的財力，解決基礎設施建設的問題，這部分錢可以通過發(fā)行國債來融資。這是因為西部地區(qū)的基礎設施建設經濟效益比較低、社會效益比較高，更應該用一般性轉移支付、一般財力來進行解決。但是對于廣大的東部地區(qū)的地方政府債務，不太適宜用過多國債來替換。

我們設想一下，如果中央政府發(fā)行更多國債來替換目前的地方政府債券，是一種怎樣的替換方式。

第一種是，中央政府發(fā)行國債，中央承擔城市基建事權。第二種是，中央政府發(fā)行國債，不直接承擔事權，而是轉移支付給地方，由地方政府承擔城市基建事權。按照第一種方式，會存在很明顯的信息問題，中央并不了解每個地區(qū)到底適合建哪一類基建。按照第二種方式，如果是專項轉移支付給地方，也存在信息問題，中央需要知道地方基建的信息。如果是一般轉移支付給地方，會存在激勵問題，到底是富的地方給得多，還是窮得地方給得多。如果是后者，就會有鞭打快牛的問題。

中央發(fā)行國債來搞基建，其實很大一個問題是，當前地方政府經營城市的模式一定程度上會被瓦解。現在地方政府經營城市是有一套激勵存在的，借債搞基建，基建搞好了才有財力償還。如果中央發(fā)行國債，地方搞基建，當地的土地、房地產價格增加，土地財政收入歸地方政府，而國債本息由中央負擔，這也會存在成本和收益的不對等問題。

所以，我的建議是，當前不適宜大規(guī)模用國債替代地方債。

以上是我對這三個問題的回答，不當之處請大家指正，謝謝。