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北京大學(xué)公共政策講壇第131期

渠敬東：國家治理的項目制形態(tài)

MPA公共管理實踐應(yīng)用專題系列講座之九

2020年6月6日晚，應(yīng)北京大學(xué)政府管理學(xué)院MPA教育中心邀請，北京大學(xué)人文社會科學(xué)研究院常務(wù)副院長渠敬東教授以《國家治理的項目制形態(tài)》為主題發(fā)表演講。本次演講是北京大學(xué)政府管理學(xué)院公共管理實踐應(yīng)用專題系列的第九場講座，是為MPA同學(xué)及院友舉辦的學(xué)術(shù)與實踐專場。講座由MPA教育中心副主任楊一老師主持，將近200名同學(xué)通過網(wǎng)絡(luò)參與了講座。

主講人渠敬東，現(xiàn)任北京大學(xué)人文社會科學(xué)研究院常務(wù)副院長、社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，長江學(xué)者青年學(xué)者。其主要研究領(lǐng)域有西方社會思想史、中國社會學(xué)史、組織社會學(xué)、社會結(jié)構(gòu)研究等。

渠教授首先圍繞作為社會學(xué)概念工具的項目制展開講述，他談到項目制是在一個特定的歷史階段中，作為一種制度樞紐，來主導(dǎo)著各社會要素和領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)的，是從中央到地方、從國家到市場來進行上下動員、中介與反饋等一系列互動的運行機制。因此，它不僅表現(xiàn)為一種制度化的體制，也刻畫著一段特定歷史時期的時代精神。

基于對項目和項目制內(nèi)涵的闡述，渠教授詳細論述了項目制的五個結(jié)構(gòu)條件，具體表現(xiàn)為：其一，分稅制建立了財政資金自下而上的抽取途徑；其二，項目財政對地方政府或基層社會產(chǎn)生強大的激勵作用。項目規(guī)劃、銀行*、土地經(jīng)營構(gòu)成了“項目經(jīng)濟”；其三，“擴張性的宏觀經(jīng)濟政策”的要求：國家投資更需要通過規(guī)范化、專業(yè)化的途徑才能逐步分解和分配到各社會經(jīng)濟領(lǐng)域之重；其四，中央政府將財政資金的抽取有效轉(zhuǎn)化為對廣大基層社會的財政“反哺”，實施公共服務(wù)項目；其五，項目制的遵循績效合法性和程序公正的思維模式。他強調(diào)，從21世紀以來，中國經(jīng)濟是在體制驅(qū)動意義上形成的一套將城市規(guī)劃、銀行和土地三者貫連在一起的政治經(jīng)濟模式。

結(jié)合中國80年代的改革實踐，渠教授談到了“雙軌制”的邏輯。他指出，“保護存量、培育增量”的原則事實上形成了兩者間的辯證關(guān)系：通過保護存量來控制增量的過快擴充，避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險，同時又通過增量的擴充來實現(xiàn)存量的演變效應(yīng)，使存量部分可以循序漸進地發(fā)生轉(zhuǎn)化，而不致因為結(jié)構(gòu)突變而出現(xiàn)社會動蕩。因此，項目制是改革邏輯的延續(xù)。

接下來，渠教授圍繞中央和地方的特征重點講述了項目制的分級治理邏輯。一方面，中央部門享有充分的專項資金的分配權(quán)和管理權(quán)，“一項目一政策”強化了項目本身的規(guī)范要求，弱化了科層制常規(guī)性的規(guī)范要求等；另一方面，從經(jīng)費動員、項目動員、財政動員、行政動員，以及土地經(jīng)營、城市規(guī)劃、融資平臺和公共服務(wù)工程等方面來看，地方政府或部門形成了土地-金融-財政“三位一體”的經(jīng)營格局。這也造成了項目制在基層社會諸如項目試點與公共項目的經(jīng)營化傾向、集體債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的缺失等意外后果。

然而，項目制又具有其獨特的系統(tǒng)風(fēng)險，主要表現(xiàn)在四個方面：第一，項目權(quán)力：項目制在原行政體制之外，形成了一種“項目權(quán)力”。這種權(quán)力與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強大的國家權(quán)力；第二，項目壟斷：將技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力壟斷于一身，形成左右國家命脈的“利維坦”；第三，系統(tǒng)風(fēng)險：專項資金的增量越大，政府的公共投入越大，地方投資經(jīng)營的范圍就越廣，借貸性融資的力度也越大，最終由此形成一個以項目為樞紐的金融資本鏈條，甚至將最基層的社會領(lǐng)域也都裹挾進去；第四，部門割據(jù)：國家行政體系內(nèi)部利益分化的危險。

講座的最后，同學(xué)們通過視頻和文字互動的方式表達了對渠教授的感謝，并就如何理解項目制與行政發(fā)包制的區(qū)別、單位制和項目制體現(xiàn)出的治理體制的方向和特征等問題與渠教授進行了交流探討，講座在熱烈的氣氛中結(jié)束。