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題記：2022年12月18日，“第七屆國家發(fā)展論壇——中國新征程與國家發(fā)展”在線上隆重舉辦。此次論壇由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院主辦，中國石油集團(tuán)國家高端智庫研究中心聯(lián)合主辦，力求在全球新變局、中國新征程的背景下，共同研討經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的重大機(jī)遇與挑戰(zhàn)，以遠(yuǎn)見與智慧助力國家發(fā)展，推動(dòng)世界融合。本文根據(jù)北大國發(fā)院副院長，數(shù)字金融研究中心主任黃益平在主論壇上的主旨演講整理。

最近的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”，尤其是房地產(chǎn)業(yè)有可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)問題。應(yīng)該說，過去這些年決策層一直高度重視金融風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)下中國金融面對(duì)兩個(gè)根本問題，一是如何提高金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持的力度；二是如何防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

大型金融風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，對(duì)一國的影響不僅是短期的，更是長期的。很多學(xué)術(shù)研究也得出近似的結(jié)論——嚴(yán)重的系統(tǒng)性金融危機(jī)對(duì)一國經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的負(fù)面影響往往會(huì)持續(xù)很長時(shí)間。因此，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)事關(guān)全局的長遠(yuǎn)大事。

兩個(gè)舊法寶

過去40多年，中國的金融系統(tǒng)和金融形勢都比較穩(wěn)定?！氨容^穩(wěn)定”指的是沒有發(fā)生過系統(tǒng)性危機(jī)。在我看來，改革開放以來的最初30年情況比較穩(wěn)定，原因是我們有兩個(gè)對(duì)抗金融危機(jī)的法寶，一個(gè)是政府兜底，另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長。

“政府兜底”意味著萬一金融出問題，由政府兜底來穩(wěn)住投資者信心，從而避免恐慌和擠兌?！敖?jīng)濟(jì)持續(xù)高增長”意味著可以在發(fā)展中化解風(fēng)險(xiǎn)，解決問題。

過去幾十年，中國對(duì)于曾經(jīng)出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)問題都是以此化解。最典型的例子是1997年亞洲金融危機(jī)，我國銀行的不良率當(dāng)時(shí)超過30%，但沒有引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)，平穩(wěn)過關(guān)，與上述兩個(gè)法寶密切相關(guān)。

2015年至今，我國也陸續(xù)出現(xiàn)過不少金融風(fēng)險(xiǎn)事件。到目前為止，情況最穩(wěn)定的當(dāng)屬大中型商業(yè)銀行，包括六大國有商業(yè)銀行，十幾家股份制商業(yè)銀行及個(gè)別城商行，共約20家。其他的金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)出現(xiàn)過金融風(fēng)險(xiǎn)事件。

這就是為什么現(xiàn)在一再強(qiáng)調(diào)守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，這方面的工作確實(shí)面臨不少挑戰(zhàn)。一旦失守，我國經(jīng)濟(jì)增長必然會(huì)遭受重大挫折。

三條新對(duì)策

但是怎樣才能守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線？防風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但可以重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面的策略。

第一，進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，金融領(lǐng)域尤其如此。市場化改革要抓住兩個(gè)“牛鼻子”。一是要盡快出清“僵尸企業(yè)”，不能一出現(xiàn)問題就由政府兜底，否則風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越積越多，且可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榉凑腥硕档?，相關(guān)企業(yè)對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)缺乏警覺性。市場如果缺乏好的、明確的金融紀(jì)律，出問題不能出清“僵尸企業(yè)”，風(fēng)險(xiǎn)必然累積。二是政府應(yīng)盡量減少壓到金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)身上的強(qiáng)制性、政策性任務(wù)，政府與市場之間要有一個(gè)清晰的界線。舉例來說，亞洲金融危機(jī)期間為什么我國銀行的不良率非常高？其中一個(gè)原因是危機(jī)發(fā)生前，政府要求銀行發(fā)放了很多“安定團(tuán)結(jié)貸款”。這些政策性貸款不具備商業(yè)可持續(xù)性，誘發(fā)不良和壞賬。如果一些政策性的金融任務(wù)確屬必要，政府向金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)派出任務(wù)后應(yīng)配套相應(yīng)的后續(xù)機(jī)制，將來一旦出現(xiàn)問題，政府和金融機(jī)構(gòu)要分擔(dān)責(zé)任，不能把責(zé)任完全壓到金融機(jī)構(gòu)身上。

第二，要把監(jiān)管落到實(shí)處。我們的監(jiān)管框架很完整，人員、機(jī)構(gòu)、手段、規(guī)則一應(yīng)俱全。盡管如此，還有很多地方的風(fēng)險(xiǎn)沒能管住。中小銀行的很多問題一般是大股東或董事長胡作非為所致，再往下追究就是監(jiān)管沒有落到實(shí)處。

如何把監(jiān)管落到實(shí)處？可以從三個(gè)方面入手：

1. 針對(duì)金融監(jiān)管的目標(biāo)給出明確清晰的界定。金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該是保障公平競爭、保護(hù)消費(fèi)者利益、維持金融穩(wěn)定。應(yīng)該把支持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、支持金融行業(yè)發(fā)展的責(zé)任分離出來，使金融監(jiān)管的目標(biāo)相對(duì)簡單清晰。

2. 金融監(jiān)管工作的專業(yè)性比較強(qiáng)，政府可以考慮給予金融監(jiān)管部門一定的權(quán)限，由監(jiān)管部門進(jìn)行一定程度的自主決策。

3. 引入問責(zé)機(jī)制。監(jiān)管部門做得不好要被問責(zé)，就算大家都沒做好也都要堅(jiān)持問責(zé)，不能法不責(zé)眾就不追究監(jiān)管部門的責(zé)任。

此外，監(jiān)管框架也需要做兩方面修正。

1. 過去以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，“誰發(fā)牌照誰監(jiān)管”。然而在當(dāng)前金融創(chuàng)新蓬勃發(fā)展，交叉業(yè)務(wù)和混業(yè)經(jīng)營越來越多的背景下，恐怕要考慮機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和審慎監(jiān)管并重，尤其要突出功能監(jiān)管。

2. 考慮借鑒審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管雙峰模式，將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管適當(dāng)分離。原因就在于宏觀、微觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管在目標(biāo)與執(zhí)行上不完全一致，審慎監(jiān)管管穩(wěn)定，行為監(jiān)管管公平，混在一起影響監(jiān)管政策的執(zhí)行效果。

第三，爭取由監(jiān)管、財(cái)政和央行三方合力構(gòu)建國家金融安全網(wǎng)絡(luò)。國家金融安全網(wǎng)的目標(biāo)是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并盡可能地化解風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)行中，安全網(wǎng)既要按事前、事中和事后區(qū)分監(jiān)管責(zé)任，也需要各個(gè)部門積極作為。比如央行主要負(fù)責(zé)系統(tǒng)性穩(wěn)定和大而不倒的問題，同時(shí)也要在機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)提供最終貸款人支持。財(cái)政的功能主要是代表政府在出現(xiàn)大問題時(shí)拿出資金兜底。一些西方國家發(fā)生大危機(jī)時(shí)，國家財(cái)政有時(shí)會(huì)主動(dòng)注資，央行也主動(dòng)提供流動(dòng)性。因?yàn)橹灰€(wěn)住系統(tǒng)，最后不但可以全身而退，還有可能掙錢，即便不掙錢，花錢維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定，本來也應(yīng)該是國家財(cái)政的重要職責(zé)。

最后還有一個(gè)問題值得思考，就是短期權(quán)宜之計(jì)長期化的問題。這些年，一遇到金融風(fēng)險(xiǎn)問題，上頭就會(huì)要求把維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任壓實(shí)到地方政府。這一舉措作為短期權(quán)宜之計(jì)沒有問題，但長期來看，地方政府是否有能力、資源、資金、動(dòng)力持續(xù)地完成這樣的工作，要打個(gè)問號(hào)。倘若地方政府不具備這些能力和資源，將來就可能引發(fā)其他問題。因此，解決這些問題同樣需要系統(tǒng)性的思考。

整理：文展春 | 編輯：王賢青 白堯