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隨著人口老齡化的快速加劇，老有所養(yǎng)是我國面臨的重大民生問題。我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度全民覆蓋率超過90%，但仍然存在不少弊端，如養(yǎng)老保險制度設(shè)計導致的財務不可持續(xù)問題、跨部門跨地區(qū)養(yǎng)老保險基金碎片化導致的改革瓶頸問題等。黨的十九大報告強調(diào)，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。破解養(yǎng)老保險制度的弊端，關(guān)鍵在于深化改革養(yǎng)老保險制度，建立全面?zhèn)€人賬戶，打破阻礙養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的藩籬，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金和制度的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國養(yǎng)老保險制度基本設(shè)計

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度分為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩大類，兩類養(yǎng)老保險提供的保障金額差別懸殊，前者遠高于后者，并呈現(xiàn)差別擴大趨勢。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度源于1997年出臺的《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。具體設(shè)計如下（以北京為例，各地略有差異）：繳費方面，通過單位參保人員繳納工資的28%，其中單位出20%計入社會統(tǒng)籌，個人出8%計入個人賬戶，最低繳費15年。繳費工資基數(shù)最低為社會平均工資的40%，最高為社會平均工資的3倍。發(fā)放方面，養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金=社會平均工資（1+個人繳費工資指數(shù)）/2*繳費年限*1%，其中個人繳費工資指數(shù)為繳費年限期間（個人繳費工資/社會平均工資）的平均值。個人養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額/計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)目前50歲為195個月、55歲為170個月、60歲為139個月。靈活就業(yè)人員的設(shè)計如下：繳費方面，個人需要繳費20%（比通過單位繳費低8個百分點），其中8%計入個人賬戶，繳費基數(shù)最低為社會平均工資的40%；發(fā)放方面，與城鎮(zhèn)職工相同。

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，由農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度合并而來，是完全基金積累的個人賬戶制。個人繳費分若干檔次，最低是100元，政府對參保者有幾十元的繳費補貼，最低繳費15年，養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金目前是70元，全部出自政府財政。個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放方法與職工保險個人賬戶相同。

二、我國養(yǎng)老保險制度亟待解決的問題

十九大報告提出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國當前的養(yǎng)老保險制度的不平衡不充分，主要表現(xiàn)為精算不平衡、繳費動機不足、跨部門跨地區(qū)養(yǎng)老基金碎片化。

第一，精算不平衡導致赤字加劇。國際上養(yǎng)老金體系一般是繳費確定型或收益確定型，而我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險將社會統(tǒng)籌部分的繳費公式和收益公式同時確定，這種不合理的設(shè)計在人口結(jié)構(gòu)老齡化后必定出現(xiàn)赤字。此外，個人賬戶也存在精算錯誤問題，因為計算發(fā)放額時假設(shè)60歲人的余壽只有11年，許諾發(fā)放完畢財政兜底，而實際情況是60歲人的余壽一般至少20年，因此該設(shè)計必定導致財政買單。目前我國人口年齡結(jié)構(gòu)在國際上尚屬年輕，就已經(jīng)出現(xiàn)整體赤字，未來赤字將會更加嚴重。

第二，繳費動機不足導致養(yǎng)老保障水平變低。我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度從建立初期就不盡人意，存在廣泛的拖欠、拒絕繳費、逃避參與等問題。根據(jù)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分的繳費和發(fā)放公式測算，繳費水平越低，繳費年限越少，收益回報率越高。因此，個人或者單位都有動機低報收入，更愿意按照最低繳費標準繳費，更愿意按照靈活就業(yè)人員繳費，這將導致退休時出現(xiàn)替代率低、退休后生活保障水平低的問題。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的主體是全部基金積累模式，未來養(yǎng)老金發(fā)放不受人口老齡化帶來的負擔比過高的影響，但是個人賬戶記賬利率過低，也導致了參保人一般按照最低標準繳費。當前的一種政策思路是強制征繳，立法建立工資報告制度，或依靠稅務系統(tǒng)征繳，這種思路將導致更多非正規(guī)就業(yè)發(fā)生，并且使正規(guī)單位雇傭成本大幅提高，帶來很高的經(jīng)濟和政治成本。

第三，養(yǎng)老基金碎片化導致養(yǎng)老保險制度面臨改革瓶頸。當前，養(yǎng)老基金是碎片化的管理體制，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險一般是市級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則是區(qū)縣級統(tǒng)籌。地區(qū)養(yǎng)老金各自為政加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡，使勞動力凈流出省退休養(yǎng)老支出不堪重負，財政無力支持經(jīng)濟發(fā)展。碎片化的管理機制還導致養(yǎng)老保險改革政策的制定和政策研究變得更為困難，在人口老齡化的大形勢下無法對養(yǎng)老金制度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺應對措施。此外，在人員流動加劇的情況下，養(yǎng)老關(guān)系在地區(qū)之間、職工和居民養(yǎng)老制度之間轉(zhuǎn)移的需要不斷加大，目前雖然已有銜接措施，但是手續(xù)過于繁瑣，面臨改革的瓶頸。

三、從頂層設(shè)計角度改革養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

我國養(yǎng)老保險制度面臨的問題互相牽制，實踐證明，隨著我國人口老齡化形勢愈加嚴峻，迫切需要從頂層設(shè)計的角度，開展一整套的改革措施。

第一，建立全面?zhèn)€人賬戶制度，解決繳費積極性的問題。當前制度設(shè)計下，少繳費的個人會得到好處，成本由公眾承擔。建立全面?zhèn)€人賬戶制度則能解決這一問題，單位和個人繳費全部計入個人賬戶，養(yǎng)老金領(lǐng)取與個人繳費完全掛鉤，養(yǎng)老和收入再分配的功能剝離，少繳費的成本完全由個人承擔，會帶來繳費的積極性。目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費已經(jīng)是個人賬戶的形式，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險出于計算個人繳費指數(shù)的需求，也有個人記錄，因此實現(xiàn)全面?zhèn)€人賬戶制度在技術(shù)上是可行的。

第二，采用名義個人賬戶的辦法作為轉(zhuǎn)軌措施。由于已經(jīng)有大量退休或者將要退休的員工，做實全面?zhèn)€人賬戶有一定的困難，因此可以用名義個人賬戶的辦法作為轉(zhuǎn)軌措施，維持現(xiàn)收現(xiàn)付的制度。名義個人賬戶的積累轉(zhuǎn)化成退休后的年金時，年金數(shù)額計算要考慮當時的預期壽命和撫養(yǎng)比，自動吸收人口老齡化的影響。名義個人賬戶有內(nèi)置的延遲退休的激勵，晚退可以多得；同時個人賬戶非常透明，個人隨時掌握賬戶信息，對制度會產(chǎn)生更多的信任。名義個人賬戶已經(jīng)被多個國家采用，有豐富的國際經(jīng)驗可以借鑒，目前比較成功的有瑞典、波蘭、拉脫維亞等。

第三，用合適的資金回報率與全面?zhèn)€人賬戶制度相配套。只有養(yǎng)老保險個人賬戶的資金回報率與市場投資的回報率相當，養(yǎng)老繳費的回報不低于個人投資的回報，繳納養(yǎng)老金才會成為一個投資概念，而不是稅收概念，繳費的積極性就可以得到保障。據(jù)測算，如果養(yǎng)老賬戶資金能夠得到市場回報率，退休時達到同樣的養(yǎng)老金替代率，繳費水平可以減半。目前，養(yǎng)老保險個人賬戶的利率仍然很低，亟待提高。在實行名義個人賬戶的國家，記賬利息通常是GDP增長率的3/4。2016年4月，人社部、財政部出臺《統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法》，大幅提高了個人賬戶記賬利息，產(chǎn)生了非常積極的作用。需要注意的是，提高個人賬戶利率的改革需要與養(yǎng)老金全盤改革配套，否則只會提高財政負擔，而起不到激勵繳費的作用。在全面?zhèn)€人賬戶制度下，提高記賬利率，并且維持現(xiàn)收現(xiàn)付制度，反而可以節(jié)省當前制度設(shè)計下政府為了吸引參保提供的財政補貼。

第四，在全面?zhèn)€人賬戶制度的基礎(chǔ)上實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌在上世紀90年代就已經(jīng)達成共識，但是20多年過去了，進展很小，主要原因在于需要基金盈余的省份補貼基金赤字的省份，各省之間存在利益沖突。最近雖然已經(jīng)出臺調(diào)劑金制度，試圖打破各自為政的局面，但是可以預見在執(zhí)行過程中，中央與地方政府的談判不會一帆風順。通過全面?zhèn)€人賬戶制度，把養(yǎng)老賬戶的所有權(quán)從地方政府轉(zhuǎn)移到個人手里，再由國家養(yǎng)老保障局接手管理，將地方政府利益與養(yǎng)老基金脫鉤，是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的有效做法，比調(diào)劑金制度的辦法政治成本低，同時節(jié)約跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的制度成本。

要注意的是，統(tǒng)籌養(yǎng)老保險不僅要包括職工養(yǎng)老保險，還要包括居民養(yǎng)老保險。我國居民養(yǎng)老保險的設(shè)計，雖然在全面?zhèn)€人賬戶的思路上更加先進，但是縣區(qū)管理模式加劇了碎片化，使得基金管理風險更高。統(tǒng)一到中央后應該將養(yǎng)老保險賬戶交由專業(yè)基金管理公司運營。通過基金管理公司專業(yè)的投資管理方法，提高養(yǎng)老保險賬戶的資金回報率，該回報率可以成為名義個人賬戶記賬利息的依據(jù)。資金回報率提高后，理想的情況下，養(yǎng)老保險賬戶能實現(xiàn)自我的財務平衡，減輕財政的負擔。

以上改革的第一步是要求各地全面實行個人賬戶電子化、上網(wǎng)可查詢，由中央設(shè)計一個全國統(tǒng)一電子化系統(tǒng)，在適當?shù)膶徲嬛?，將系統(tǒng)移交養(yǎng)老保障局管理。

全面?zhèn)€人賬戶的做法不可避免地會帶來養(yǎng)老金收入不均的問題，政府可以通過財政方法解決低收入老年人群的養(yǎng)老保障問題，而且只要個人有參保的積極性，養(yǎng)老保障水平就可以大幅度提高，對政府財政補貼的需求會進一步降低。

趙耀輝，北大博雅特聘教授、國發(fā)院經(jīng)濟學教授、教育部長江學者特聘教授。趙耀輝教授的研究領(lǐng)域為勞動經(jīng)濟學、健康經(jīng)濟學。