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特朗普政府實施以單邊主義為特征的激進對外經(jīng)貿(mào)政策，雖對美國國內(nèi)少數(shù)經(jīng)濟指標(biāo)帶來某種改善，卻未能實現(xiàn)制造業(yè)大規(guī)?；亓?、顯著降低貿(mào)易赤字、重振美國經(jīng)濟等預(yù)定目標(biāo)，反而顯著透支了美國作為超級大國的實力與國際信譽，并對國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系與全球經(jīng)貿(mào)秩序帶來巨大沖擊和困擾。特朗普連任競選失利，部分原因在于新冠疫情沖擊及其民粹式治理應(yīng)對公共衛(wèi)生危機的致命局限，也顯示試圖用單邊保護與反建制方法來實現(xiàn)重振美國目標(biāo)，注定會南轅北轍、事與愿違。美國對外經(jīng)貿(mào)政策需要撥亂反正。然而從目前情況看，拜登政府對外經(jīng)貿(mào)政策目標(biāo)設(shè)定與其前任并無本質(zhì)區(qū)別。如延續(xù)“經(jīng)濟安全就是國家安全”的命題，宣稱對外經(jīng)貿(mào)政策始于促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中產(chǎn)階級利益，發(fā)誓要優(yōu)先推動制造業(yè)回流與充實國內(nèi)就業(yè)，對華經(jīng)貿(mào)政策強調(diào)來自中國發(fā)展的戰(zhàn)略競爭壓力等等，都給人以似曾相識與了無新意之感。同時，拜登政府又明確認(rèn)識到需與前任劃清界限，在經(jīng)貿(mào)政策領(lǐng)域有望降低單邊主義聲調(diào)而重視多邊主義，在處理國際關(guān)系時改變四面出擊“無差別打擊”策略，努力與盟國友國修復(fù)關(guān)系以共赴時艱。政策目標(biāo)與其前任不分伯仲，應(yīng)對策略又要糾偏更始，由此決定拜登政府對外經(jīng)貿(mào)政策選擇要面對難以排解的內(nèi)在張力與矛盾。如何處理特朗普政府在對外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的一組政策遺產(chǎn)，特別是如何應(yīng)對回歸CPTPP、退出關(guān)稅戰(zhàn)措施、修復(fù)WTO爭端解決機制等問題，上述左右為難的糾結(jié)困境將會很快呈現(xiàn)出來。如何應(yīng)對回歸CPTPP？這或許是拜登政府對外經(jīng)貿(mào)政策布局最為糾結(jié)的問題之一。

積極推進CPTPP的前身TPP，是金融危機后奧巴馬政府重新評估全球經(jīng)濟與中美關(guān)系形勢，試圖通過主導(dǎo)制定國際規(guī)則，并借此應(yīng)對中國經(jīng)濟崛起的重頭戲。拜登時任副總統(tǒng)并在國際關(guān)系領(lǐng)域素有專長，對TPP政策制定與實施應(yīng)有某種參與。2016年2月4日，美、日等12國正式簽署TPP協(xié)議，在環(huán)保、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭規(guī)則等降低所謂“邊境內(nèi)壁壘”規(guī)則議題上達(dá)成一致，甚至還通過一個附加協(xié)議對貨幣與匯率政策加以規(guī)范，被評論為具有引領(lǐng)21世紀(jì)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則潮流的意義。然而，TPP由美國與其亞太區(qū)域盟國主導(dǎo)建立，同時具有明顯的地緣政治含義，因而又被稱作“經(jīng)濟北約”。國內(nèi)對TPP的評論一般比較重視其針對我國戰(zhàn)略博弈內(nèi)涵，同時也肯定在經(jīng)貿(mào)協(xié)定具體內(nèi)容上具有“廣覆蓋、寬領(lǐng)域、高標(biāo)準(zhǔn)”的特點。然而奧巴馬政府大費周折打造的TPP在2016年大選時受到廣泛批評。在以民粹和保護主義號召的特朗普陣營看來，自由貿(mào)易導(dǎo)致美國制造業(yè)和就業(yè)機會大量流逝，TPP正是要新創(chuàng)規(guī)則推進新一波自由貿(mào)易，因而不遺余力攻擊TPP成為其選戰(zhàn)的拿手好戲之一，在多年深受全球化競爭壓力的中西部“鐵銹區(qū)”尤其能引發(fā)共鳴。特朗普競選時明確表示，當(dāng)選后第一天就會廢除TPP；甚至民主黨總統(tǒng)候選人希拉里也與TPP拉開距離，表示當(dāng)選后將退出這個她在國務(wù)卿任上曾積極推動的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。特朗普勝選就任后第一周，果然宣布退出TPP協(xié)定，使奧巴馬政府多年努力的結(jié)果付諸東流。考慮到美國在TPP協(xié)定談判中的主導(dǎo)作用，以及美國市場對成員國的吸引力，人們最初預(yù)期美國退出后TPP會平靜地壽終正寢。日本作為TPP成員中第二大經(jīng)濟體，最初確實曾一度心灰意冷，然而在短暫猶豫后，美國之外的TPP-11國決定繼續(xù)往前走，并在對TPP協(xié)定原有內(nèi)容在刪繁就簡基礎(chǔ)上形成CPTPP的新經(jīng)貿(mào)協(xié)定。2018年3月，11國政府成功簽署CPTPP協(xié)定，并在澳大利亞通過批準(zhǔn)程序后于2018年12月30日正式生效，成為跨區(qū)域范圍內(nèi)第一個面向未來的高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定。在這一形勢下，特朗普對TPP的立場也有所松動。他在2018年1月參加達(dá)沃斯峰會時表示，如果有好的內(nèi)容，愿意重新考慮TPP問題。同年4月，他還公開要求內(nèi)閣相關(guān)成員研究重新參加TPP的可行性問題。退出TPP的特朗普政府并非一概反對創(chuàng)建或參與新的區(qū)域經(jīng)貿(mào)制度安排，而是要爭取美國經(jīng)濟及其利益最大化的交易條件，從而更好地實現(xiàn)其國內(nèi)政治目標(biāo)。退出TPP之后，特朗普政府憑借在北美經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的壓倒性優(yōu)勢，迫使墨西哥和加拿大同意在2017年8月重新開啟北美自貿(mào)協(xié)定談判，并于2018年10月1日達(dá)成新的協(xié)定，取代原先北美貿(mào)易協(xié)定即美墨加協(xié)定。2018年11月30日正式簽署的“美墨加協(xié)定”，基本框架與TPP高度相似，區(qū)別在于增加了一些主要由美國屬意的新規(guī)則，包括汽車原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、高水平知識產(chǎn)權(quán)保護、貨幣匯率規(guī)則與排他性條款等。結(jié)果該協(xié)定在國會批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，罕見獲得美國兩黨大比例共同支持。對于美國而言，目前參與TPP/CPTPP與四年前比較，必要性和緊迫性都有提升，然而重回該協(xié)定的難度與阻力卻有增無減。拜登政府目前對包括TPP在內(nèi)的貿(mào)易協(xié)定談判采取慎重姿態(tài)，拜登本人多次表示，在美國獲得更多投資前不會簽署新貿(mào)易協(xié)定，然而來自智庫與前高官呼吁早做部署并采取行動之聲不絕于耳。拜登經(jīng)貿(mào)團隊后續(xù)相關(guān)抉擇會有高低不便之感。回歸CPTPP的利益沖動美國回歸TPP/CPTPP涉及多方面利益。

從經(jīng)濟利益角度看，亞洲特別是東亞是當(dāng)今與未來全球經(jīng)濟增長最快速與最活躍區(qū)域，美國一直以亞太國家自居并試圖在這個區(qū)域保持與其超級大國地位相適應(yīng)的參與度及影響力，缺席TPP/CPTPP顯然不符合其目標(biāo)與利益訴求。2020年底中國等區(qū)域15國成功簽署RCEP，美國應(yīng)能感受到在該區(qū)域經(jīng)貿(mào)體制層面被邊緣化的風(fēng)險壓力，通過某種方式重回TPP/CPTPP改變上述被動局面，應(yīng)是會受到慎重考慮的政策選項。

從地緣政治角度看，拜登政府以“重建得更好（build back better）”為治國方針，其中“回歸（back）”的內(nèi)涵勢必要具體展開為某種重回亞太或印太方針，而強化跟域內(nèi)國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系并塑造規(guī)則導(dǎo)向，無疑會成為這類區(qū)域戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在APEC難以擺脫非正式性并且可操作性不足的背景下，重回TPP/CPTPP并與其區(qū)域盟國聯(lián)手重建規(guī)則架構(gòu)，顯然是一個順理成章的設(shè)想和路徑。CPTPP某些現(xiàn)有成員以及韓國、英國等已表示，希望加入CPTPP的美國盟國，從經(jīng)濟利益、地緣政治與平衡中國崛起壓力角度考慮，也會希望美國盡快重新加入。從對華戰(zhàn)略角度看，重回TPP/CPTPP有助于美國實現(xiàn)聯(lián)手其區(qū)域盟國制衡中國目標(biāo)。這是奧巴馬政府投入大量行政資源推動創(chuàng)建TPP的重要意圖之一，也是拜登政府目前面臨的迫切要求。過去幾年，特朗普激進強勢的對外經(jīng)貿(mào)政策包括退出TPP決策，客觀上推動了中國參與并發(fā)揮重要作用的跨區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則創(chuàng)建進程。經(jīng)過多年艱苦談判，去年底包括中國在內(nèi)的15個亞太以及澳洲國家成功簽署RCEP，以及中歐完成雙邊投資協(xié)定談判，此后中國積極謀求加入CPTPP。美國需要緊急應(yīng)對越來越不利的區(qū)域環(huán)境，重回TPP/CPTPP的要求似乎也就更為緊迫。回歸CPTPP的掣肘因素重回TPP/CPTPP的最大制約因素可能還是政治壓力。美國國內(nèi)質(zhì)疑和抵制經(jīng)濟全球化思潮和利益仍有相當(dāng)影響，重回TPP/CPTPP的政治風(fēng)險深不可測。一個有意思現(xiàn)象是，美國公眾中認(rèn)為對外貿(mào)易具有積極意義的人群比例有增無減，但是對區(qū)域和多邊貿(mào)易規(guī)則的經(jīng)濟影響則憂心忡忡。特朗普施政挫折或許對經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的極端保護主義或民粹主義主張形成某種制衡，然而2016年大選期間TPP成為眾矢之的的民意背景，可能仍未發(fā)生實質(zhì)性改變，尤其是特朗普的基本盤，選民疑懼區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的立場更難改變。特朗普在2020年大選仍獲得7000多萬張選票，拜登總統(tǒng)及其經(jīng)貿(mào)團隊不可能忽視重回TPP可能面臨的國內(nèi)政治風(fēng)險。

其次是加入CPTPP在通過國會立法流程上會面臨困難。美國政府行政當(dāng)局談成經(jīng)貿(mào)協(xié)定后能否得到國會參眾兩院批準(zhǔn)總是存在不確定性。另外一道門檻是2015年《貿(mào)易促進授權(quán)法案（TPA）》將于2021年7月到期，美國國會能否及時再次授權(quán)會直接影響談判能否順利啟動與推進。TPA的意義在于美國立法部門對行政當(dāng)局提供“經(jīng)貿(mào)協(xié)定快速道”授權(quán)，即限制美國國會只能對白宮提交的經(jīng)貿(mào)協(xié)定進行有限時間辯論，并對通過或否決進行投票表決，而不能對協(xié)定文本具體內(nèi)容進行審核修訂，由此顯著降低立法部門的不確定性，從而減少經(jīng)貿(mào)協(xié)議談判進程中的困難。然而在2015年TPA過期后，一般認(rèn)為美國國會很快批準(zhǔn)新的授權(quán)法案困難很大。再次是鑒于美國政府換屆后新任政府頻繁推翻前任對外政策承諾的經(jīng)驗事實，即便是CPTPP內(nèi)部希望美國回歸的成員國，對歡迎美國重返的熱情也已大打折扣。根據(jù)美國智庫對相關(guān)國家官方人士的調(diào)查，現(xiàn)在這類CPTPP成員國大都表示，拜登政府至少要得到TPA重新授權(quán)才會認(rèn)真考慮支持美國重回。此外，拜登總統(tǒng)早先曾表態(tài)不會很快考慮參與經(jīng)貿(mào)協(xié)議談判，如果改弦更張也需對外有個交代。最后，即便拜登經(jīng)貿(mào)團隊決定重回TPP/ CPTPP，在操作層面選擇什么方式回歸或加入，對美方以及CPTPP成員方都會帶來左右為難的困惑。雙方在相應(yīng)場景下面臨的關(guān)鍵制約因素至少包括：CPTPP成員國大都不希望重新談判協(xié)定條款，從而避免美方提出過于嚴(yán)格的新規(guī)則要求，也避免由此需國內(nèi)重新審批協(xié)定帶來復(fù)雜的程序與政治壓力。美方則擔(dān)心進入標(biāo)準(zhǔn)過低的經(jīng)貿(mào)協(xié)定損害其經(jīng)濟利益，并在國內(nèi)引發(fā)負(fù)面評價特別是政治對手的責(zé)難攻擊；另外對美方還有一個不便挑明的微妙約束，就是其作為習(xí)慣于主導(dǎo)規(guī)則制定的超級大國，紆尊降貴走正常程序申請加入一個成員國總體規(guī)模不到其一半的經(jīng)貿(mào)協(xié)定，可能會有情何以堪的心態(tài)困境。美國亞洲協(xié)會政策研究院去年9月的一份報告，分析了四種可能重回的方式及其各自困難。

一是返回原始TPP協(xié)議。這個表面上似乎是簡便易行的方案，但由于存在上述制約因素，美方與CPTPP成員國可能都不愿考慮。

二是美國申請加入CPTPP。對此CPTPP成員方應(yīng)樂見其成，然而對美國而言CPTPP規(guī)則內(nèi)容不僅比不上美墨加協(xié)定，甚至當(dāng)年TPP包含的某些美方力主引入條款也被刪除，因而美國大概不會感興趣。對美方而言放下身段申請加入也有心理代價。

三是重新談判CPTPP。美國對此或許比較青睞，然而部分CPTPP成員國可能會視為畏途。

四是美方暫不考慮成為CPTPP的全面正式成員，而是通過談判制定階段性部門規(guī)則協(xié)議，由此較快啟動美國回歸進程。這個更為妥協(xié)性的方案是在進行更加全面談判之前，美國先與CPTPP國家就某些重要新興部門展開規(guī)則談判，這些部門或涵蓋數(shù)字貿(mào)易、醫(yī)療和其他基本商品貿(mào)易，或針對貿(mào)易與氣候環(huán)境關(guān)系等問題。這個方案也可以為一些有興趣加入CPTPP的國家提供參與機會。在筆者看來，這個思路雖也有諸多困難，然而在談判規(guī)則對象上具有選擇性，尤其是既可啟動進程又可暫時回避正式締約所需的法律程序，成為現(xiàn)實選項的可能性似乎更大一些。

美國的深度糾結(jié)特朗普政府以任性與強勢手段，試圖通過退出TPP與締約美墨加協(xié)定重新定義區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則。然而，一定程度上拜特朗普政策影響所賜，2020年底以亞洲國家為主體的RCEP協(xié)定成功簽署，中歐領(lǐng)導(dǎo)人宣布如期完成中歐綜合投資協(xié)定談判，中國開始就加入CPTPP積極準(zhǔn)備并計劃與該協(xié)定成員非正式接觸，以東亞為主軸的區(qū)域主義和經(jīng)貿(mào)體系建設(shè)取得突破性進展。如果說十余年前美國主導(dǎo)TPP的設(shè)計與談判，意在打造“經(jīng)濟北約”制衡中國崛起，目前看來倒是美國與東亞國家經(jīng)貿(mào)聯(lián)系面臨體制性疏離可能。美國重回CPTPP的糾結(jié)在于，拖延決策或不作為會坐視經(jīng)濟和戰(zhàn)略代價不斷增長，很快行動、急起直追又面臨多方掣肘而前途未卜。如何在上述各種方案中取舍，抑或?qū)で筇娲呗岳@道而行，是拜登對外經(jīng)貿(mào)政策布局的關(guān)鍵看點之一。除此之外，目前中國、美國以及退歐后的英國，這三個曾經(jīng)或現(xiàn)實擁有特殊影響力大國，都在考慮如何加入CPTPP經(jīng)貿(mào)協(xié)定，這個態(tài)勢會給未來大國博弈以至全球經(jīng)貿(mào)治理規(guī)則演進帶來什么新的可能與機遇，也會給人們提供新的想象空間。如何處理單邊關(guān)稅遺產(chǎn)？特朗普政府對外經(jīng)貿(mào)政策單邊主義最具特征表現(xiàn)，是憑借美國國內(nèi)消費市場和進口規(guī)模的相對實力，以各種借口對貿(mào)易伙伴頻繁單邊加征關(guān)稅挑起貿(mào)易戰(zhàn)。美方加征關(guān)稅引發(fā)對象國報復(fù)措施，并紛紛在WTO對美國提出訴訟，對國際貿(mào)易秩序與多邊貿(mào)易體系規(guī)則造成嚴(yán)重擾動和損害，引發(fā)國際社會的廣泛質(zhì)疑與詬病。拜登政府要回歸多邊主義與尊重國際規(guī)則，顯然要盡快全面取消這些關(guān)稅措施。然而美國*府難以與前任徹底劃清界限，加上某些客觀環(huán)境條件制約，關(guān)稅政策“去特朗普化”可能不會那么順?biāo)旌唵??；仡櫶乩势照诱麝P(guān)稅的貿(mào)易戰(zhàn)過程，先是在2018年初對韓國、中國等國以所謂全球保障的201條款對電冰箱和太陽能板加征關(guān)稅，接著對包括歐盟等盟國在內(nèi)的全球范圍貿(mào)易伙伴國的鋼鋁產(chǎn)品進口，發(fā)起232條款調(diào)查并以“國家安全威脅”為由加征關(guān)稅。2018年北美自貿(mào)協(xié)定重新談判期間，曾再次以國家安全威脅為由宣稱將對進口自加拿大、墨西哥的汽車征收關(guān)稅，2019年又對日本、德國與韓國等盟國提出類似的關(guān)稅措施威脅。2018年還以墨西哥未有效控制邊境非法移民為由，宣稱要援引“國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法（IEEPA）”進行關(guān)稅懲罰。另外，作為多年歐美航空補貼爭端的最新進展，美國經(jīng)WTO授權(quán)于2019年10月對歐盟空客飛機及葡萄酒、奶酪等加征關(guān)稅，一年后歐盟經(jīng)WTO授權(quán)又對美國飛機和零部件及其它商品加征關(guān)稅。針對中國的超級規(guī)模關(guān)稅戰(zhàn)，以2018年3月22日USTR發(fā)布針對中國所謂不公正貿(mào)易措施的301調(diào)查報告為標(biāo)志拉開序幕，2018年7月6日和8月23日，先后分兩批對340億美元和160億美元的第一階段500億美元中國進口商品征收關(guān)稅，并引發(fā)中國采取平行等額予以反制的關(guān)稅措施。同年9月24日，美國對2000億美元中國進口商品征收10%的關(guān)稅，中國隨即對600億美元美國進口商品加征關(guān)稅。2019年美國威脅要對剩余的中國3000億美元進口商品加征關(guān)稅，并于9月1日對其中第一批約1200億美元進口商品加征15%的關(guān)稅。此后關(guān)稅措施雖經(jīng)調(diào)整，然而在2020年初雙方達(dá)成第一階段協(xié)議后，美國對華商品進口平均關(guān)稅仍是貿(mào)易戰(zhàn)之前的6倍以上。此外，美國還定點打壓中國半導(dǎo)體行業(yè)的頭部企業(yè)，將華為、中芯國際、中興等列入出口商品和服務(wù)限制的“實體清單”加以制裁。特朗普關(guān)稅戰(zhàn)的打擊面具有全球性，然而中國是其聚焦的最重要對象，上述對華貿(mào)易戰(zhàn)規(guī)模之大、范圍之廣、影響之劇，為當(dāng)代國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系史所僅見。拜登如誠意撥亂反正，最具有說服力的行動應(yīng)是盡快取消對華關(guān)稅措施。然而，由于美國*府在對華關(guān)系定位上仍將中國看作主要戰(zhàn)略競爭對手，日前美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的拜登政府任內(nèi)首個貿(mào)易議程報告還表示，將利用“所有可用的工具”來應(yīng)對所謂的中國“不公平貿(mào)易行為”，因而難以指望美國*府會很快做出取消對華關(guān)稅的正確選擇。實際上，去年12月美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登就表示，他不會立即采取行動取消特朗普與中國于今年1月簽署的中美貿(mào)易第一階段協(xié)議，其中包括美國對價值2500億美元的中國輸美商品征收25%的關(guān)稅。今年2月18日美國新任財長耶倫接受采訪時表示，“美國將維持特朗普政府時期針對中國商品加征的貿(mào)易關(guān)稅。”美國關(guān)稅措施“去特朗普化”在短中期較可能的變數(shù)，是拜登政府如何處理對歐盟等盟友鋼鋁等商品的關(guān)稅。早先特朗普政府進行232條款調(diào)查時，美國智庫與各界就對以國家安全威脅為由加征關(guān)稅的正當(dāng)性提出質(zhì)疑。鋼鋁關(guān)稅措施雖使美國增加了一定數(shù)量的就業(yè)崗位，但是額外關(guān)稅的提價效應(yīng)對下游行業(yè)競爭力以及消費者福利帶來嚴(yán)重負(fù)面影響。根據(jù)彼得森國際經(jīng)濟研究所（PIIE）的專家研究，鋼鋁關(guān)稅措施推動新增8700個工作崗位，然而導(dǎo)致鋼材價格上漲9%，導(dǎo)致鋼材使用方需要為每個新增工作崗位額外支付65萬美元。美國鋼鐵業(yè)絕大部分工人的年工資不到5萬美元，平均勞動生產(chǎn)率為18萬元左右，通過關(guān)稅手段在鋼鋁行業(yè)新增一個工作崗位的經(jīng)濟代價，是美國鋼鐵工人年均工資的十余倍，是其年均勞動生產(chǎn)率的3倍以上?？梢姡瑥慕?jīng)濟上看鋼鋁關(guān)稅顯然得不償失。基于建制派常識與美國全球經(jīng)貿(mào)整體利益觀察，對最重要盟友違背國際規(guī)則加征鋼鋁關(guān)稅不啻自毀長城之舉。因而歐盟對拜登政府盡快調(diào)整相關(guān)政策抱有期待。今年1月27日，歐盟駐美國大使呼吁剛剛就任的拜登政府，立即取消對鋼鋁征收的進口關(guān)稅，并努力解決有關(guān)飛機補貼的長期爭端。2月5日白宮發(fā)言人回應(yīng)：相關(guān)政策仍在審查之中。這個雖能說得過去然而略帶拖延意味的回應(yīng)，顯示即便對主要盟國的關(guān)稅戰(zhàn)措施，拜登政府也不準(zhǔn)備像重返氣變協(xié)定或重返世衛(wèi)組織那樣簡潔明快地糾正錯誤。*府的為難糾結(jié)之處在于，除需考慮與其它政策協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的技術(shù)性因素外，即便調(diào)整對戰(zhàn)略利益比較一致的盟國關(guān)稅措施，仍會受到國內(nèi)利益受損群體反對制約，并且，在這類場合利益受損的“積極少數(shù)”對公共政策會有顯著超過其人數(shù)比例的影響力。另外，拜登政府強調(diào)對外經(jīng)貿(mào)政策需以國內(nèi)就業(yè)與中產(chǎn)階級福祉為圭臬，對貿(mào)易政策影響的評估不再把消費者福利與生產(chǎn)者就業(yè)效果等量齊觀，這些方針取向也會對相關(guān)政策選擇產(chǎn)生掣肘。不過，有關(guān)這個議題的糾結(jié)困難或許比較有限，估計拜登經(jīng)貿(mào)團隊仍可能會較早考慮退出或調(diào)整對歐盟等盟國的關(guān)稅戰(zhàn)措施，作為實施其修復(fù)和加強與盟國合作關(guān)系及政策的一個組成部分。相關(guān)糾偏政策可能會跟某種專項補貼紓困措施結(jié)合，或平行設(shè)計推出某個對沖性政策以調(diào)和。如果認(rèn)為取消關(guān)稅措施動靜過大，至少可以考慮通過擴大或放松豁免關(guān)稅條件，變相達(dá)到部分退出關(guān)稅措施的意圖。修復(fù)WTO爭端解決機制？WTO及其前身GATT，與IMF和世界銀行一起，被看做戰(zhàn)后建立的國際經(jīng)濟治理機制三大支柱之一。WTO首創(chuàng)包括上訴法庭環(huán)節(jié)在內(nèi)的爭端仲裁機制，使其擁有對成員經(jīng)濟體違反規(guī)則行為的獨特認(rèn)定和懲罰功能，顯著提升了多邊貿(mào)易規(guī)則的執(zhí)行效率，因而曾被稱贊為國際經(jīng)濟治理體系的“皇冠上的明珠”。2008年金融危機以后，美國國內(nèi)對自身經(jīng)濟增長乏力以及外部競爭力相對走弱的焦慮感上升，對多邊貿(mào)易體系尤其是WTO爭端解決機制的不滿與抱怨增加，奧巴馬政府分別在2011年和2016年以不同借口，兩次否決上訴法庭的法官任命。特朗普政府時期美國WTO政策凸顯兩方面特點：一是試圖通過WTO改革，按照美國利益新設(shè)和修改多邊貿(mào)易規(guī)則，二是一意孤行持續(xù)阻擾上訴法官遴選，并導(dǎo)致WTO爭端解決機制無法正常運轉(zhuǎn)。特朗普主政初年，美方就在2017年7月WTO總理事會上提出改革問題；同年12月在阿根廷舉行WTO第11次部長會議上，美國貿(mào)易談判代表在正常議程之外，再次高調(diào)提出WTO改革議題，并聯(lián)手歐盟、日本就WTO改革涉及的經(jīng)濟體制敏感問題發(fā)布第一份聯(lián)合聲明。WTO創(chuàng)建后20多年，信息革命與數(shù)字化推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命拓展深化，全球經(jīng)濟增長格局與國際貿(mào)易投資形勢都發(fā)生深刻演變，這期間，WTO規(guī)則創(chuàng)新進展滯后于現(xiàn)實經(jīng)濟形勢發(fā)展，改革的必要性確實存在。然而美方倡導(dǎo)的諸多具體改革建議片面體現(xiàn)美國利益要求，或脫離發(fā)展中成員國現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展階段和條件，其不合理因素受到包括中國在內(nèi)的很多WTO成員國質(zhì)疑和抵制。特朗普政府更具有爭議性的WTO政策，是指責(zé)WTO爭端解決機制的上訴法庭運作存在諸多弊端，并利用WTO決策需要一致同意的規(guī)則，要求持續(xù)阻擾啟動上訴法庭法官遴選進程，導(dǎo)致上訴法庭到2019年底因達(dá)不到審理案件所需三位法官人數(shù)而被迫停擺。依據(jù)WTO提供的數(shù)據(jù)，從1995年初到2020年底25年間，WTO成員一共向爭端解決機制（DSB）提出了598個案件，除去約四成通過雙邊磋商得到解決的案例外，356起約六成案件應(yīng)要求建立專家組進行裁定。進入專家組流程案例中有265個形成專家組報告，其中174起約占66%的案件提交到上訴法庭。對WTO爭端解決的案例數(shù)據(jù)觀察顯示，成員國作為起訴方贏得案例概率要遠(yuǎn)大于應(yīng)訴方，如美國發(fā)起的124起案件勝訴率為91%，而同期被起訴155起案件敗訴率為86%。由于通過WTO爭端解決機制打官司既耗時又費力，因而提起案例成員通常要在慎重評估案例背景并在比較有把握時才提起磋商訴訟，這從一個側(cè)面顯示W(wǎng)TO爭端解決機制的有效性?？傮w而言WTO上訴法庭對爭端解決機制和多邊貿(mào)易體系有效運轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。在WTO總共發(fā)生不到600起案件中，美國總共發(fā)起120多起并取得九成以上勝訴率，可見美國實際上也是該機制最為活躍的利用國并獲得利益。當(dāng)然毋庸諱言，由于規(guī)則設(shè)計存在不完善與系統(tǒng)運行流弊，上訴法庭和爭端解決機制確實存在一些需改進之處，就此而言美國對上訴法庭提出的六點質(zhì)疑并非完全沒有事實依據(jù)。然而問題在于美國一再執(zhí)意阻擾上訴法官遴選同時，并未就如何改進上訴法庭運行方式從而化解爭議提出切實和具體建議，也不愿正面討論與回應(yīng)其它成員國提出的諸多改革建議，顯示特朗普政府似乎要借機取消上訴法庭而不是要改進它。采取上述極端手段迫使WTO上訴法庭停擺，顯然是特朗普政府在貿(mào)易規(guī)則領(lǐng)域?qū)嵤﹩芜吪c民粹主義政策風(fēng)格的典型表現(xiàn)，并引發(fā)WTO成員國的普遍質(zhì)疑或反感。如果拜登政府對外經(jīng)貿(mào)政策真要回歸多邊主義與尊重規(guī)則軌道，顯然有必要盡快解除單邊阻擾措施，及早啟動上訴法官遴選進程以恢復(fù)爭端解決機制正常運作。然而實際情況是拜登政府并未立即改正特朗普政府的錯誤決策以撥亂反正。如3月初發(fā)布的拜登政府第一份年度貿(mào)易政策議程報告中，仍重復(fù)WTO上訴法庭的所謂問題與消極影響，表示在這些問題得到有效應(yīng)對之前，“美國尚未準(zhǔn)備好統(tǒng)一啟動WTO上訴機構(gòu)法官補缺進程”。拜登政府未能在第一時間讓W(xué)TO上訴法庭起死回生，背后也有其糾結(jié)之處。優(yōu)先控制疫情與推動經(jīng)濟復(fù)蘇是一個理由。另外，這個問題對美國國內(nèi)政治敏感程度雖或低于重回CPTPP以及取消關(guān)稅措施，然而糾正美方多年政策仍可能被解讀為拜登政府在維護美國利益上不夠給力而受到壓力。更為深層糾結(jié)之處可能與美方尚未就WTO上訴機構(gòu)未來前途拿定主意有關(guān)。近年相關(guān)討論顯示，美國有些并非特朗普政策堅定支持者的學(xué)者，也基于美國利益并從不同角度主張，未來多邊貿(mào)易規(guī)則體系未來不必保留上訴機構(gòu)，而應(yīng)退回到GATT時代不具有嚴(yán)格約束力而主要采用外交程序的爭端解決機制。是要采取改進措施更好地遵守1995年WTO爭端解決規(guī)則，還是回到GATT時代的爭端解決方法，抑或用打壓上訴機構(gòu)作為推動美方屬意的某些WTO改革議程籌碼，拜登經(jīng)貿(mào)團隊需厘清這些問題，才能亮出如何處理特朗普政府這個政策遺產(chǎn)的底牌。美國相關(guān)選擇如何與包括中國在內(nèi)的廣大WTO成員國主張訴求互動與博弈，將決定全球多邊貿(mào)易規(guī)則體系的未來演變前景。

盧鋒，北大國發(fā)院金光講席教授。對人民幣匯率、國際收支失衡、資本回報率、產(chǎn)能過剩、就業(yè)轉(zhuǎn)型、糧食安全等問題進行過專題研究，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)雜志發(fā)表幾十篇論文。