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在中國經(jīng)濟(jì)面向2049的研究項目和書中，我要解析的是國企改革。關(guān)于國企改革的方向與挑戰(zhàn)，在《中國2049》這本書中呈現(xiàn)在第八章“產(chǎn)權(quán)改革”。

產(chǎn)權(quán)改革是中國經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵，既包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，也包括今天要討論的國有企業(yè)改革，本章內(nèi)容集中于國企改革。今天將分享的內(nèi)容有：國有企業(yè)的改革歷史、經(jīng)驗教訓(xùn)、政策得失和未來挑戰(zhàn)等，還有對國企長期改革的方向和配套政策建議的探討。

一、國企在中國經(jīng)濟(jì)中的地位

國企在中國經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著重要地位。一方面，國有企業(yè)的產(chǎn)出和就業(yè)占比都在持續(xù)下降。近兩年與之相應(yīng)的一個流行說法是民營經(jīng)濟(jì)的“五六七八九”，即民營企業(yè)貢獻(xiàn)了“50%的稅收、60%的增加值、70%的創(chuàng)新、80%的就業(yè)和90%的企業(yè)數(shù)目”。另一方面，盡管國有企業(yè)的絕對數(shù)目和生產(chǎn)占比也都在下降，但國有企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中的地位仍然非常重要。主要表現(xiàn)為：

第一，國有企業(yè)資產(chǎn)及負(fù)債非常龐大。截至2019年底，非金融國企資產(chǎn)總額233.9萬億、負(fù)債總額149.8萬億、國有資本權(quán)益64.9萬億（2018年底分別為210.4萬億、135.0萬億和58.7萬億）；金融國企資產(chǎn)總額293.2萬億、負(fù)債總額262.5萬億，形成國有資產(chǎn)20.1萬億（2018年底分別為264.3萬億、237.8萬億和17.2萬億）。

第二，國有企業(yè)掌控了大量自然資源，如土地、礦山、海洋、森林、草原等。

第三，國有企業(yè)在戰(zhàn)略性行業(yè)中具有絕對主導(dǎo)地位。這些戰(zhàn)略性行業(yè)包括軍工、電網(wǎng)電力、石油化工、電信、煤炭、航運和民航等，這意味著國企仍舊占據(jù)著整個國民經(jīng)濟(jì)體系的上游部分，對國民經(jīng)濟(jì)和國家安全具有舉足輕重作用。

第四，各級政府的城投公司、融資平臺也對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，并承擔(dān)了巨量債務(wù)。

因此，我們在討論國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位時，不僅包括傳統(tǒng)的國有企業(yè)，還包括金融國企，涉及國有企業(yè)占有資源、國企在戰(zhàn)略性行業(yè)占據(jù)的主導(dǎo)地位和地方政府融資平臺發(fā)揮的作用等內(nèi)容。

二、國企的根本性問題

通過回顧文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)的根本性問題主要包括以下幾類：

第一，由于信息不對稱和控制權(quán)與所有權(quán)分離所造成的委托代理問題，以及內(nèi)部人控制問題。

第二，政府對國有企業(yè)日常經(jīng)營干預(yù)過多，國有企業(yè)缺乏個人責(zé)任。比如，由于接受了政府干預(yù)，無法讓經(jīng)理人負(fù)責(zé)；再比如，由于為職工提供了永久就業(yè)，無法讓職工為業(yè)績負(fù)責(zé)。

第三，國有企業(yè)承擔(dān)了多種戰(zhàn)略性責(zé)任以及社會性職能，造成企業(yè)效率低下。

第四，國有企業(yè)與政府之間出現(xiàn)預(yù)算軟約束問題。當(dāng)國有企業(yè)面臨困難時，總會期待政府的幫助。當(dāng)銀行向國有企業(yè)發(fā)放*時，總會期待政府為可能的壞賬問題提供幫助。國有企業(yè)和銀行都相應(yīng)出現(xiàn)了預(yù)算軟約束問題。

上述問題都在豐富的文獻(xiàn)中得以總結(jié)，也在現(xiàn)實中廣泛存在。

三、國企改革的簡要歷程

國企改革的歷史可以分為三個階段：

階段一：改革伊始到20世紀(jì)90年代早期。這一階段主要包括國企的“內(nèi)部改革”、“進(jìn)入和競爭”兩部分。內(nèi)部改革包括引入廠長負(fù)責(zé)制、承包責(zé)任制等。這些改革都提高了國有企業(yè)的效率，但是沒有從根本上解決前面提到的那些問題。“進(jìn)入和競爭”是指私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)大量進(jìn)入市場，對國有企業(yè)造成了沖擊，并導(dǎo)致國有企業(yè)利潤迅速下降。以至于到了20世紀(jì)90年代中期，國有企業(yè)的經(jīng)營狀況非常困難，于是啟動了第二個階段的改革。

階段二：20世紀(jì)90年代中期之后的十年。第二個階段的改革任務(wù)以"抓大放小"為主要特征，對大型國有企業(yè)實施兼并重組，組建大型國有企業(yè)集團(tuán)。對中小型國有企業(yè)實施大規(guī)模改制，數(shù)千萬職工失去工作，造成大量失業(yè)問題。所以，處理失業(yè)和國有企業(yè)的不良*造成的債務(wù)問題，是第二階段改革的核心任務(wù)?？偨Y(jié)第二階段的經(jīng)驗和教訓(xùn)可以發(fā)現(xiàn)，社保體系的建立有助于緩解失業(yè)問題對社會造成的沖擊。同時，下崗再就業(yè)培訓(xùn)也緩解了失業(yè)問題。另外，大規(guī)模的債轉(zhuǎn)股和建立四大資產(chǎn)管理公司，對解決債務(wù)問題也發(fā)揮了不可忽視的作用。這些經(jīng)驗都值得今天繼續(xù)借鑒。

階段三：2003年國資委成立之后的階段。國資委成立之后，明確了做大做強(qiáng)國有企業(yè)這一目標(biāo)，實行了大型國企的合并和兼并，加強(qiáng)了國有企業(yè)對戰(zhàn)略性行業(yè)的控制，包括保持國有經(jīng)濟(jì)絕對控股的行業(yè)，以及在基礎(chǔ)和支柱性行業(yè)中的作用等。在這一階段，國有企業(yè)在融資、營商環(huán)境、土地資源等方面優(yōu)勢盡顯，加劇了國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的不公平待遇。此外，這一階段地方政府的融資平臺公司大規(guī)模興起，積累了大量債務(wù)，同時也承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)等商業(yè)之外的職能。

四、近期關(guān)于國有企業(yè)改革的政策

回顧近期關(guān)于國有企業(yè)改革的政策，尤其是2013年十八屆三中全會和2015年《關(guān)于國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來的政策綱要，主要內(nèi)容包括：

第一，對國有企業(yè)進(jìn)行分類管理考核。將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩類企業(yè)；商業(yè)類又進(jìn)一步分為主業(yè)屬于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國企，以及非充分性競爭行業(yè)的商業(yè)類國企，并實行分類管理。

第二，加強(qiáng)公司治理和經(jīng)理層監(jiān)管。包括限制國有企業(yè)的經(jīng)理人薪酬，加強(qiáng)黨在國有企業(yè)公司治理當(dāng)中的作用等一系列手段。

第三，國資委從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)型。包括成立國有資本投資和運營公司，專注國有資本的財務(wù)回報。

第四，實行混合所有制改革。這一階段的混合所有制改革主要以國有企業(yè)兼并民營企業(yè)為主，民營企業(yè)反過來大規(guī)模參與國有企業(yè)改組的案例相對較少，像珠海格力、云南白藥等類似的案例并不多見。

第五，國有企業(yè)剝離社會職能。這是改革的一個重要目標(biāo)，國有企業(yè)剝離掉所屬的學(xué)校和醫(yī)院等社會職能，但是進(jìn)展速度比較緩慢。

從改革的實際效果來看，政府干預(yù)、國有企業(yè)的非利潤目標(biāo)、國有企業(yè)通過行政壟斷獲取資源和融資優(yōu)勢的問題仍然普遍存在。同時，國有企業(yè)被施加了多重任務(wù)，使國有企業(yè)面對“利潤激勵、多任務(wù)和強(qiáng)監(jiān)管”之間的“不可能三角”，國有企業(yè)的各種目標(biāo)之間存在自相矛盾之處。

五、國企面對的新形勢與改革的新壓力

國有企業(yè)在支持社會和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但由于國內(nèi)國外新形勢出現(xiàn)，國有企業(yè)在發(fā)展中也面臨新的挑戰(zhàn)。

（一）內(nèi)部挑戰(zhàn)

第一，人口老齡化、勞動力成本上升以及經(jīng)濟(jì)增速放緩等形勢變化，對國有企業(yè)的效率提升提出了新的要求。過去沒有這些壓力的時候，國有企業(yè)的效率低一些也能繼續(xù)存活，但當(dāng)形式發(fā)生變化后，繼續(xù)低效率就可能使發(fā)展難以為繼。

第二，國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，尤其是地方政府通過國有城投公司和融資平臺借的隱形債務(wù)。沉重債務(wù)會導(dǎo)致國有企業(yè)面對持續(xù)的還本付息壓力，這實際上也要求國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革、債轉(zhuǎn)股等激烈的改革方式，否則債務(wù)利息可能無法償還。

第三，從機(jī)會成本的角度來看，國有企業(yè)的行政壟斷、資源占有、政策優(yōu)待等不公平待遇構(gòu)成了對民營企業(yè)發(fā)展的障礙，并有礙于社會創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級。在下一階段中，國家對創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的需求非常迫切，這就提高了國有企業(yè)享有的不公平待遇的機(jī)會成本。

（二）外部挑戰(zhàn)

國有企業(yè)的國際并購、承擔(dān)的產(chǎn)業(yè)政策職能引發(fā)了世界焦慮。當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)體量還相對較小時，來自其它國家的關(guān)注也較少，但當(dāng)中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體時，特別是在未來不久可能就要超越美國成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體時，世界對中國的焦慮情緒也會加強(qiáng)。

我們已經(jīng)在一些案例中看到，中國國有企業(yè)的非市場化行為在國際市場受到了越來越多的批評，近年來逆全球化態(tài)勢和中美貿(mào)易摩擦進(jìn)一步凸顯了這些沖突。

放眼未來二三十年，中國國有企業(yè)還將繼續(xù)進(jìn)行更多的國際并購，以及持續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策職能。如何緩解世界的焦慮，如何推進(jìn)全球化的倡議，這些都對國企改革和發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

正是基于這些新的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)從中長期國內(nèi)外競爭變局的角度著眼，推進(jìn)國企的戰(zhàn)略性改革。

2018-2019年期間，“競爭中性”一詞被廣泛使用?！吨袊?049》這本書總結(jié)中國過去的改革經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)改革的根本原因是“放”而不是“管”。就國有企業(yè)改革而言，國有企業(yè)改革中成功的經(jīng)驗與競爭中性的原則是一致的，即尊重市場力量、減少行政壟斷、加強(qiáng)激勵、發(fā)揮價格因素的作用。同時，堅持競爭中性原則也有助于取得國際支持。

六、政策建議

回顧歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)，展望未來的新形勢和新挑戰(zhàn)，本報告提出如下政策建議：

第一，合理確定國有企業(yè)的定位和布局。要進(jìn)一步明確戰(zhàn)略行業(yè)和戰(zhàn)略利益，建議通過“負(fù)面清單”的方式來予以確定。凡不在清單上的行業(yè)都應(yīng)該開放準(zhǔn)入，當(dāng)然，清單的制定必須經(jīng)過廣泛討論，盡量保持限制范圍較小、較精準(zhǔn)。

關(guān)于國有企業(yè)的職能，在目前和可預(yù)見的將來，國有企業(yè)還會承擔(dān)很多非利潤導(dǎo)向的職能，包括戰(zhàn)略職能。建議嘗試以“政府購買服務(wù)”的方式來體現(xiàn)國有企業(yè)的這些職能，并且在政府購買服務(wù)的過程中體現(xiàn)價格機(jī)制，以免國有企業(yè)承擔(dān)的利潤職能和非利潤職能混為一談，導(dǎo)致國有企業(yè)缺乏對公司治理的要求。

第二，為國企、民企創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。相較于民企，國有企業(yè)在資金成本、土地獲取和營商環(huán)境等方面具有優(yōu)勢，但同時也承擔(dān)了更多的社會負(fù)擔(dān)。建議減輕國有企業(yè)承擔(dān)的社會負(fù)擔(dān)，同時將國有企業(yè)在獲取資源等方面占有的優(yōu)勢普惠到民營企業(yè)，以此創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境。在這方面，尤其要減少行業(yè)的準(zhǔn)入限制，即便是戰(zhàn)略性行業(yè)，也應(yīng)該允許民營企業(yè)以某種形式參與，從而加強(qiáng)公司治理。

第三，優(yōu)化國有企業(yè)的資本管理與監(jiān)督。建議成立專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和投資基金，以實現(xiàn)國有企業(yè)的財務(wù)回報，落實“不是管企業(yè)而是管資本”。同時，國有企業(yè)的管理層應(yīng)該明確為職業(yè)經(jīng)理人而非官員，進(jìn)一步落實政企分開。此外，對于國有企業(yè)的巨額資產(chǎn)和利潤，應(yīng)該被更有效地利用并惠及全民。在這方面，新加坡和馬來西亞等國家在管理國有資產(chǎn)方面的成功案例值得借鑒。而國有企業(yè)資產(chǎn)劃撥社?；鸷蛧衅髽I(yè)分紅的制度等改革也應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)。

原文整理：何又夕 |編輯：白堯 王賢青