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問人間政治之道以善政天下

求公共管理之理為良治中國

十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睆男旅苤芯珳拾盐招缕诖瑵M足人民美好生活需要，成為當前中國社會科學研究的重要議題。同時，伴隨著“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推進，全面放開二胎政策的實施，以及脫貧攻堅戰(zhàn)的全面打響，人民生活中也浮現(xiàn)出嶄新的需求和多樣的態(tài)度。對此，中山大學“人民美好生活需要調(diào)查”團隊在2018年開展了第三波調(diào)查，在廣東、湖北和陜西三個省份44個地級市，圍繞人民對美好生活的獲得感、“一帶一路”與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中浮現(xiàn)的跨國跨境居民融和度、精準扶貧公眾感知度、二胎時代與老齡化社會中的社會照顧等熱點議題開展問卷調(diào)查。基于13816個隨機抽樣獲得的有效樣本，主要調(diào)查發(fā)現(xiàn)有四：

1

破除“伊斯特林悖論”，探尋政策新著力點。

聯(lián)合國2018年發(fā)布的《全球幸福報告（World Happiness Report）》顯示，中國人民的幸福指數(shù) 從2013年的4.987提高到2018年的5.246分，幸福感排名從第93名上升到第86名。結(jié)合近六年各國幸福指數(shù)和人均GDP近六年的走勢，可發(fā)現(xiàn)韓國和美國的國民幸福感沒有隨人均GDP的增長而上升，甚至出現(xiàn)下滑趨勢，而中國人的幸福感攀升與經(jīng)濟增長趨勢基本一致，顛覆了國際上有關(guān)“幸福悖論”（Paradox of Happiness）的論斷。

[1] 關(guān)于幸福悖論的國別研究大多采用人均GDP來衡量國民收入（Easterlin，1995；Ma & Zhang，2014），因此此處沿用該做法，并利用幸福指數(shù)來衡量人民幸福感。但是由于2014年的全球幸福指數(shù)缺失，2018年的人均GDP尚未公布，因此本圖出現(xiàn)斷點情況。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《全球幸福報告（2013-2018）》、國家統(tǒng)計局和相關(guān)網(wǎng)站的數(shù)據(jù)自行整理。

這種變化與國家近年來的民生重大改革以縮短個體間經(jīng)濟差距有關(guān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新時代以來我國政府抓準教育、醫(yī)療、就業(yè)等領(lǐng)域的施政著力點，縮短個體間經(jīng)濟差距，有效地降低了相對比較的影響。對老百姓幸福感產(chǎn)生影響力最大的三大民生問題分別是醫(yī)療、教育和就業(yè)，之后依次為：住房、公共安全、養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)境、公平正義和民主法治。

數(shù)據(jù)來源[1]：根據(jù)《中山大學2018年人民美好生活需要調(diào)查》中對應(yīng)題項的調(diào)查結(jié)果分析所得。

[1] 后文所有圖片數(shù)據(jù)來源皆根據(jù)《中山大學2018年人民美好生活需要調(diào)查》中對應(yīng)題項的調(diào)查結(jié)果分析所得。

在廣東，影響幸福感最大的因素分別是醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房和公共安全；在湖北則依此為醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房和養(yǎng)老；在陜西則依此是就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老。

東中西部地區(qū)的三個代表性省份的非收入性因素大體相似，表明中國地區(qū)間的幸福鴻溝正在縮小，但是仍存在區(qū)域不平衡的情況，在實踐中需要各級政府從源頭上加以識別。橫向比較來看，就業(yè)因素的影響力從東到西逐漸放大，醫(yī)療因素則從東部到西部逐步弱化。

2

粵港澳融合意愿強，開放共建一帶一路。

（1）內(nèi)地居民對港澳同胞融入內(nèi)地就業(yè)與生活持較高支持率，融合意愿從就業(yè)到生活救助再到社會保險遞減。

2018年3月7日，習近平總書記在參加廣東代表團審議時指出，要抓住建設(shè)粵港澳大灣區(qū)重大機遇，攜手港澳加快推進相關(guān)工作，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。對此，亟需在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)中，重視打造世界級經(jīng)濟灣區(qū)的同時，積極回應(yīng)港澳民眾的需要與關(guān)切，為粵港澳三地居民謀福祉，打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在港澳同胞融入內(nèi)地就業(yè)與生活方面，內(nèi)地受訪者整體上持較高的融合意愿，其中，對港澳同胞在內(nèi)地自由就業(yè)的融合意愿最高，有66.7%的受訪者表示非常同意或者同意港澳同胞在內(nèi)地自由就業(yè)，對港澳貧困人士享受內(nèi)地提供的最低生活保障則有66.6%的受訪者表示非常同意或者同意， 最后有64.7%的受訪者對港澳同胞參加內(nèi)地的社會保險表示非常同意或者同意。從理論上講，作為兜底責任的社會救助，受助者資格是基于公民權(quán)（citizenship）獲得的，有別于以繳費為基礎(chǔ)(contribution-based)的社會保險項目。因此，對就業(yè)融入和兜底責任的高融合意愿，反映了大灣區(qū)建設(shè)具有較高的民意基礎(chǔ)。

關(guān)于粵港澳融合問題，不同地區(qū)受訪者呈現(xiàn)出一定的差距。特別是在享受內(nèi)地低保問題上，陜西受訪者中有70.6%表示贊同，湖北只有66.2%，廣東下降為64.9%。支持度區(qū)域遞減背后，反映的是對社會福利和社會服務(wù)作為稀缺資源的理性考慮。香港實際上早已出臺“香港綜援長者廣東及福建省養(yǎng)老計劃”，鼓勵年滿60歲的老年人回內(nèi)地養(yǎng)老并繼續(xù)領(lǐng)取綜援金。但是回歸居住的養(yǎng)老人群在內(nèi)地的高醫(yī)療費用成為首要難題，因而近年來回港養(yǎng)老趨勢開始浮現(xiàn)。因此，亟需整合社會救助制度，銜接港澳公共服務(wù)。提高廣東省生活救助制度和其他救助制度之間的內(nèi)部整合性，打破傳統(tǒng)的孤島思維，樹立跨境政策思維，破除制約粵港澳居民在救助制度上融合嵌入的制度障礙。

總體而言，內(nèi)地三個省份的受訪者對粵港澳居民融合持有較高的支持度，融合意愿從就業(yè)到生活救助再到社會保險遞減，體現(xiàn)出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)具有較強的民意基礎(chǔ)，大灣區(qū)內(nèi)部的制度融合也需要更好地體現(xiàn)可銜接性、公平性和可持續(xù)性才能獲得公眾的更多支持。

（2）公眾對國際移民福利資格問題有理性認知，廣東民眾對此態(tài)度最開放。

“一帶一路”是我國在推動全球化發(fā)展方面的重要支撐計劃，在“一帶一路”的影響下，國家間的跨地區(qū)商貿(mào)聯(lián)系增強，來自其他國家向我國的遷入移民也會有所增加。調(diào)查發(fā)現(xiàn)在國際移民享受國民福利的態(tài)度方面，大多數(shù)受訪者持比較理性的態(tài)度。40.0%的受訪者認為外國人只有在我國就業(yè)且納稅至少滿一年后才可以享有與我國公民同等的社保和公共服務(wù)，39.7%的受訪者認為加入我國國籍的外國人才可享有這種權(quán)利，有13.3%的受訪者認為外國人從來都不應(yīng)該享受我國國民福利，僅有4.0%的受訪者認為在我國居住滿一年即可享受國民福利，僅2.9%的受訪者認為外國人只要一來到我國就可以享受同等國民福利。

就省際差異而言，廣東?。?.5）對外國移民的態(tài)度最為開放，其次是湖北?。?.4）、陜西?。?.3）。具體而言，廣東珠三角地區(qū)和非珠三角地區(qū)受訪者中分別僅有9.5%、9.1%的受訪者認為外國人從來都不應(yīng)該享受我國國民福利，而這一比例明顯低于兩省。廣東省作為“向世界展示我國改革開放成就的重要窗口”以及“國際社會觀察我國改革開放的重要窗口”，對外國移民態(tài)度開放包容。一方面，廣東省外向型經(jīng)濟發(fā)達，與國際社會合作密切；另一方面，廣東省的國外移民數(shù)量龐大，截至2017年4月25日，廣州共有在住外國人8.8萬人，為此廣州積極探索了有關(guān)人才簽證、長期居留、永久居留方面的便利政策，政府與民眾均對海外高層次人才保持開放包容的態(tài)度。

3

精準識別致貧源頭，瞄準精度東強西弱。

（1）重點關(guān)注三大致貧原因，解決貧困問題需政府與個人共同努力。

對三省受訪者致貧原因認知的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，整體而言，“窮人缺乏必要的教育和技能”、“市場經(jīng)濟的必然結(jié)果”和“社會保障制度不完善”是受訪者選中頻率最高的三大致貧原因，占比分別為47.2%、42.0%和40.5%。而在解決貧困問題的責任方面，整體來看，大部分受訪者（71.7%）認為改善窮人的生活水平是政府和窮人雙方的責任。在經(jīng)濟較為發(fā)達的廣東省，受訪者的致貧原因認知在各選項中頻率都領(lǐng)先于其他兩個省份，廣東省受訪者對致貧原因認知清晰、感受強烈。

（2）公眾的低保制度認知呈現(xiàn)東西差異，各省份應(yīng)加強交流、取長補短。

對于反貧困的重要工具——最低生活保障制度，低保標準日趨合理，由東部到西部公眾對于當?shù)氐捅藴收J同度逐漸上升；低保瞄準日趨精準，由西部到東部瞄準精度逐漸提高。

在低保標準方面，由西往東，對低保標準的認同感逐漸增強，廣東、湖北和陜西的得分分別為3.7、3.5和3.3，陜西省公眾對當?shù)氐捅藴矢械阶顬闈M足。

除了低保標準這一問題，在反貧困過程中一個重要的經(jīng)驗便是如何將有限的資源用于“最需要或最貧困人群”的人身上，其最基本的問題就是要識別貧困人口。過去識別低保人口主要是采用社區(qū)瞄準方法，民政人員主要通過入戶調(diào)查的方式防止“漏?！薄ⅰ板e報”這些“保不應(yīng)?！钡那闆r發(fā)生。這一做法利用社區(qū)自治優(yōu)勢，減緩了政府治理資源有限與治理責任過多間的矛盾，但也存在一定的缺陷，例如，“人情保”和“關(guān)系?！眴栴}就廣受社會詬病。本次調(diào)查結(jié)果也在一定程度上反映了上述問題。

整體而言，在“漏?！狈矫?，超過半數(shù)受訪者（57.5%）認為他們身邊或多或少存在符合低保條件卻沒有享受低保待遇的家庭，而其余42.5%的受訪者則認為身邊基本沒有符合低保條件卻沒有享受低保待遇的家庭。在“錯?！狈矫妫闆r稍好，半數(shù)左右的受訪者（52.5%）認為他們身邊存在不符合低保條件卻享受低保待遇的家庭，而其余的47.5%的受訪者則認為身邊基本沒有不符合低保條件卻享受低保待遇的家庭。

具體來看，三個分地區(qū)受訪者的情況也與整體情況相似，但對比三個省份，可以發(fā)現(xiàn)認為“漏?！鼻闆r由西到東趨于好轉(zhuǎn)，陜西省、湖北省和廣東省認為身邊“基本沒有”漏保情況的占比分別為37.0%、35.8%和49.8%。

在“錯?！鼻闆r上，東、中、西三個地區(qū)出現(xiàn)比“漏?！鼻闆r更明顯的地區(qū)差異。廣東省超過半數(shù)的受訪者認為身邊基本沒有不符合低保條件卻享受低保待遇的家庭，占比達到59.6%；而湖北省和陜西省認為身邊基本沒有不符合低保條件卻享受低保待遇的家庭的受訪者占比僅分別為37.1%和37.8%。由此可見，東部地區(qū)受訪者相較于中、西部地區(qū)對低保瞄準精度認知比較良好。

基于這種情況，我們回歸到廣東省低保實踐中去，試圖找出廣東省在低保對象識別和瞄準方面的長處所在。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，相較于中、西部兩省，廣東省在嚴格遵循國家頒布有關(guān)最低生活保障制度的實施辦法和相關(guān)條例的前提下，還在允許和可能的范圍內(nèi)一直在低保制度執(zhí)行、低保對象識別和資格審查等方面進行著有益的制度探索。尤其自2017年，廣東省推動替代性家計調(diào)查指標體系在城鄉(xiāng)基層低保對象瞄準識別中的應(yīng)用，從家庭結(jié)構(gòu)、住房情況、生產(chǎn)資料和生活資料等多個維度來更加客觀和科學地識別出低保戶和潛在低保戶群體。

針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，精準識別貧困人口是低保、扶貧乃至社會救助的前提，這不僅僅保證了讓該保障的人得到保障這一基本功能，避免“楊改蘭事件”等慘劇的再次發(fā)生，也保證了不符合條件的人得不到保障這一底線原則，體現(xiàn)了低保制度和規(guī)則的公正性、公平性。在當前貧困人口家庭收入難以準確測量而中央政府又要求通過收入瞄準低保對象的現(xiàn)實情境下，廣東省在低保對象識別領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和實踐或許能為全國各地方政府如何相對科學、有效地瞄準低保救助的政策目標群體提供先進經(jīng)驗。

4

工作家庭關(guān)系失衡，社會照顧赤字凸顯。

隨著社會、人口和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，因家庭照顧需要的不斷增加和照顧資源的不斷減少而形成的“照顧赤字”已成為全球性的社會問題。在人口快速老齡化、家庭規(guī)模不斷縮小、人口流動規(guī)?？涨暗漠敶袊?，“照顧赤字”表現(xiàn)地尤為尖銳和突出，已經(jīng)成為影響人民享受美好生活的重要矛盾。

（1）工作-家庭間普遍存在沖突，有子女的女性難以兼顧工作和家庭職責。

本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪者在工作-家庭間普遍存在沖突，有子女的女性面臨新社會風險情景下兼顧工作和家庭職責的兩難困境，催生我國的“超級媽媽”。在對“工作占用太多時間難以履行家庭責任”的符合程度方面，有接近一半（47.2%）的公眾認為“基本相似”，19.3%的公眾認為“完全相似”，即受訪者普遍認為工作占用太多時間導(dǎo)致難以履行家庭責任，而認為“不大相似”和“完全不相似”的公眾分別占比22.1%和11.3%，屬于少數(shù)，這反映出工作家庭的失衡在認知上是一種普遍現(xiàn)象，當前我國公眾難以合理分配工作和家庭間的時間。

在我國特色的家庭文化下，女性在參與勞動的同時，還要承擔贍養(yǎng)老人和照料兒童的家庭職責，圖表中明顯可以看到有子女的受訪者中，更大比例的認為與“工作占用太多時間難以履行家庭責任”的情況“基本相似”或“完全相似”，特別是有子女的女性受訪者中更多地選擇了與該情形“基本相似”。除了有子女后會顯著提升工作和家庭間的沖突程度外，有子女的女性受訪者較無子女的男性和無子女的女性而言，面臨更加嚴重的工作家庭沖突。這與新社會風險理論存在關(guān)聯(lián)，在社會照顧缺失的背景下，女性參與就業(yè)則會導(dǎo)致兒童養(yǎng)育和老人贍養(yǎng)職責上的缺位，而承擔家庭職責的女性則導(dǎo)致家庭有更高的貧困風險，數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果同樣顯示我國生育后女性面臨的工作職責和家庭職責間的沖突，“超級媽媽”同時承擔著工作職責和兒童照料職責，該現(xiàn)象在國際上也日益受到關(guān)注，在西班牙社會政策領(lǐng)域的研究中將母親們以超常努力來維持工作與家庭兩邊的平衡稱作一代“超級婦女”（superwoman）。

（2）老年人陪同看病需要最迫切，放開二孩后的女性的生育、產(chǎn)假和陪護需要待重視。

針對我國目前加速的老齡化進程，須從政策層面回應(yīng)老年人的社會照顧需要。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對于老年人照顧最需要的社會支持上，具體選項的分布上選擇需要“陪同看病”、“陪聊天解悶”和“上門探訪”的受訪者比例較高，分別占受訪者數(shù)量的56.1%、47.4%和47.3%。其中，最為顯著的看病需要與我國老年人在健康壽命低的國情緊密關(guān)聯(lián)，需要社會照顧政策予以回應(yīng)，如大力發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和上門的醫(yī)療服務(wù)，解決老年人的照顧難題。“陪聊天解悶”的社會支持需要同樣較為強烈，當前國內(nèi)子女普遍工作繁忙，老年人的情感需要常常被忽略，因此導(dǎo)致“老年抑郁”高發(fā)，因此需要國家在社工服務(wù)領(lǐng)域予以回應(yīng)，正視老年人的精神孤單和精神需要。此外，上門探訪的需要表明目前仍須大力發(fā)展居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。選擇需要“老年人服務(wù)熱線”和“上門做家務(wù)”比例少于前三者，兩個選項水平相當，分別為36.1%和34.5%，選擇“幫助日常購物”、“日托站或托老所”和“老年飯?zhí)没蛩惋垺钡氖茉L者比例較為接近，分別為30.1%、29.3%和27.0%。其中，較少受訪者選擇“日托站或托老所”的結(jié)果值得關(guān)注，對于社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老的低需求與現(xiàn)實中我國機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展不充分間產(chǎn)生矛盾，這種現(xiàn)象可能與我國的家庭養(yǎng)老偏好相關(guān)聯(lián)，盡管在我國“9073”養(yǎng)老格局下長期照護機構(gòu)仍然發(fā)展不足，但公眾對機構(gòu)養(yǎng)老的需要并不是社會照顧中最主要的。

而對于放開二孩政策，最需要的配套措施方面，選擇“需要加大對義務(wù)教育的投入”的受訪者比例最多（63.4%），這表明受訪者普遍認為我國在義務(wù)教育方面地區(qū)間的發(fā)展不平衡不充分問題仍然存在，仍須提升貧困落后地區(qū)的義務(wù)教育服務(wù)供給水平。選擇“提高生育醫(yī)療費的補貼標準和報銷”和“加大對幼兒園的投入”的受訪者占比次之（51.5%和49.4%），表明政府須在政策層面降低家庭的生育開支負擔，提升學前教育的投入。選擇“符合生育政策的家庭享受個人所得稅減免”、“加大醫(yī)院婦產(chǎn)和和兒科建設(shè)投入”、“完善產(chǎn)假和陪護政策”和“加大對3歲以下兒童照顧機構(gòu)的投入”的受訪者比例相當，分別為46.1%、45.5%、42.2%和41.2%，僅有38.8%的受訪者選擇需要“為家庭發(fā)放兒童照顧津貼”。這表明，目前公眾對于兒童照顧責任的社會化認識比較缺乏，對于生育后稅收優(yōu)惠政策和照顧津貼的需要并不迫切，認識程度低；并且，女性在生育、產(chǎn)假和陪護的特別需要沒有得到全社會的充分關(guān)注。

2018年人民美好生活需要調(diào)查由中山大學政務(wù)學院岳經(jīng)綸教授團隊開展，調(diào)查依托教育部人文社會科學重點研究基地中山大學公共管理中心、中山大學政治與公共事務(wù)管理學院和廣州市人文社會科學重點研究基地中山大學廣州社會保障研究中心三大平臺展開研究，也是國家社會科學基金重大項目“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計研究”部分成果。

主持人：岳經(jīng)綸

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院教授、博士生導(dǎo)師

研究專長：中國社會政策 、社會保障

項目統(tǒng)籌：莊文嘉

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院副教授

研究專長：公共政策、大數(shù)據(jù)分析

團隊成員：彭宅文

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院助理教授

研究專長：社會政策、社會保障

團隊成員：彭浩然

中山大學嶺南學院副教授

研究專長：健康經(jīng)濟學、醫(yī)療保險和衛(wèi)生政策

團隊成員：馮劍鋒

中山大學政務(wù)學院特聘副研究員

研究專長：精算分析、社會保障

團隊成員：范昕

中山大學政務(wù)學院特聘副研究員

研究專長：兒童福利、教育政策、教育體制改革

團隊成員：王捷

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院副研究員

研究專長：教育政策、兒童福利

團隊成員：程璆

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院博士生

研究專長：社會政策、基層公共治理

團隊成員：尤澤鋒

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院博士生

研究專長：養(yǎng)老政策、社會救助

團隊成員：張藝嘉（數(shù)據(jù)和報告撰寫統(tǒng)籌）

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：社會救助、福利態(tài)度研究

團隊成員：吳姿其（部分數(shù)據(jù)報告分析）

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：社會保障、政府治理

團隊成員：張正（部分數(shù)據(jù)報告分析）

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：社會政策、產(chǎn)業(yè)政策

團隊成員：鐘麗君（部分數(shù)據(jù)報告分析）

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：社會救助、低保研究

團隊成員：李曉聰

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：社會政策、社會保障

團隊成員：孔令赟

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：社會政策、社會保障

團隊成員：鄭努力（韓國）

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士研究生

研究專長：公共政策、城市與地方行政

團隊成員：安妍

中山大學政治與公共事務(wù)管理學院本科生

研究專長：社會政策、社會保障

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