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徐晉濤:中國綠色低碳轉型的幾個關鍵問題

北京大學國家發(fā)展研究院
2024-08-22 14:53 瀏覽量: 2565
?智能總結

2024年7月13日,北大國發(fā)院EMBA論壇第92期在承澤園舉行。北大博雅特聘教授、國發(fā)院經濟學教授、環(huán)境與能源經濟研究中心主任徐晉濤應邀做主旨演講。

題記:2024年7月13日,北大國發(fā)院EMBA論壇第92期在承澤園舉行。北大博雅特聘教授、國發(fā)院經濟學教授、環(huán)境與能源經濟研究中心主任徐晉濤應邀做主旨演講。本文根據演講內容整理。

作為專注于環(huán)境經濟政策的經濟學家,我試圖從經濟學的多維視角,探討綠色低碳轉型的若干關鍵方面,并在此與大家分享四個主要議題。

首先,我們需要正視當前的環(huán)境與氣候壓力,探討中國為何致力于推動綠色低碳轉型,以及為何要積極應對氣候變化。

其次,我們將對習近平總書記提出的“雙碳”目標進行深入的學術解讀。

再次,我將從經濟政策的角度出發(fā),探討實現“雙碳”目標的可行路徑。

最后,鑒于碳中和目標的實現既需要減排,也離不開碳的吸收與儲存,我將特別關注森林碳匯的發(fā)展?jié)摿捌湔咝枨蟆?/span>

背景:全球性的環(huán)境與氣候壓力

全球氣候談判歷經30余年,終于在2015年的巴黎氣候大會上取得了突破性進展,達成《巴黎協定》。該協定的兩大核心成果十分顯著:一是全球190多個國家普遍接受了將地球表面溫度升幅控制在2攝氏度以內,并努力不超過1.5攝氏度的目標,標志著國際社會在氣候行動目標上達成了前所未有的共識;二是主要排放國紛紛提出了自主減排承諾,盡管在減排責任與時間表上仍存在分歧,但這一舉措無疑推動了全球氣候治理的實質性進展。特別值得注意的是,中國與印度作為最大的發(fā)展中國家,始終堅持共同但有區(qū)別的責任原則,為發(fā)展中國家爭取了合理的發(fā)展空間與權益。

然而,盡管有此積極進展,會議亦揭示了一個嚴峻現實:即便將主要排放國的自主承諾匯總,其二氧化碳排放量仍居高不下,當前行動遠不足以滿足2度或1.5度溫控目標的需求。因此,會議設定了5年的調整期,要求所有國家在2020年之前重新評估并提升減排承諾,以確保全球排放軌跡與既定溫控目標相契合。這進一步凸顯了中國采取積極氣候行動的重要性和緊迫性。

回顧全球氣候談判歷程,《京都議定書》作為重要里程碑,設定了以1990年為基期的減排目標,要求工業(yè)化國家在2020年前將排放量降至1990年水平的80%。這一基期設定凸顯了1990年排放量在全球氣候治理中的關鍵地位。值得注意的是,從1990年至2021年,全球二氧化碳排放的增長率相對平緩,維持在2%至3%之間。然而,自2002年起,排放量增長速度顯著加快,出現一種超常規(guī)增長趨勢,到了2010年,這個超常規(guī)增長量約達到50億噸。

具體到中國,盡管其二氧化碳排放增長率在1990年至2001年間同樣保持低位,但自2002年后亦出現了異常增長,與趨勢線相比,2010年的超常規(guī)增長部分約為40億噸,占全球超常規(guī)增長量80%。

中國在2006年首次超越美國,成為全球最大的二氧化碳排放國,隨后幾年其占比持續(xù)上升,至2012年已占據全球排放量的近30%,而美國降為15%。時至今日,中國仍維持在全球排放量約28%至30%的高位。這意味著,在全球氣候行動的框架下,中國的積極參與和有效減排對于實現全球溫控目標具有不可或缺的作用。若中國不采取積極行動,全球氣候治理的成效將大打折扣。

中國、美國、歐盟、印度、日本,這些經濟體在全球碳排放中占據前列。值得注意的是,歐盟自20世紀80年代便已達到排放峰值,隨后基本保持平穩(wěn)或下降趨勢;美國則從2008、2009年開始下降,這一變化部分歸因于2008年金融危機導致的經濟衰退,以及頁巖氣革命的興起,使得頁巖氣(即天然氣)在初級能源中的比例大幅提升,從而顯著降低了二氧化碳排放強度。然而,美國在2010年并未簽署《京都議定書》,這主要是因為其承諾的減排目標(17%)未能達到議定書要求的20%減排幅度。

2009年,在哥本哈根氣候大會上,當時的排放數據有些滯后,美國仍被視為全球最大的排放國,并因此受到了部分發(fā)展中國家代表的強烈批評。會議期間,針對美國的指責聲此起彼伏,幾乎使大會陷入僵局。

這一場景與當前中國面臨的國際輿論環(huán)境有相似之處,且中國面臨的挑戰(zhàn)可能更為嚴峻。值得注意的是,盡管美國未簽署《京都議定書》,但其實際減排表現卻遠超預期。這反映了美國在氣候治理上的復雜國情,即聯邦政府受國會制約,政策執(zhí)行受到政黨政治的影響。

拜登政府上臺后,通過了一系列具有深遠影響的氣候政策,如《通脹削減法案》。該法案雖以經濟議題為名,實則聚焦于氣候變化,旨在通過提供超過每年3000億美元的補貼,推動新能源和電動汽車的發(fā)展。此舉不僅彰顯了美國在新能源領域的雄心,也存在與中國在新能源領域競爭的戰(zhàn)略意圖。尤為重要的是,《通脹削減法案》是兩黨共同支持的成果,這意味著即便未來總統(tǒng)更迭,美國在氣候變化方面的主要政策方向也不太可能發(fā)生重大變化,且其實施力度相當可觀。

在主要經濟體的二氧化碳排放趨勢中,中國無疑處于領先地位,持續(xù)高排放。盡管印度也在增長,但其排放總量相較于中國仍顯較小,約為中國的1/5至1/6。因此,印度目前仍可以強調其人均排放量低于世界平均水平,而中國的人均排放量自2002年起便已超越世界平均,現今更是其2倍以上。這一現狀使得中國在全球應對氣候變化的進程中扮演著舉足輕重的角色,任何停滯不前都將對全球努力構成重大挑戰(zhàn),中國面臨的國際壓力因此尤為巨大。國家領導層頻繁就氣候問題發(fā)聲,正是為了應對這一國際關切,環(huán)保部門職責的擴展也體現了中國政府對氣候變化的重視。

雙碳目標解讀

“雙碳”目標,即2030年前實現碳達峰與2060年前實現碳中和,是中國在2020年對巴黎會議自主承諾的完善與深化。

“雙碳”目標的設定,既是對國際社會的莊嚴承諾,也是對中國自身可持續(xù)發(fā)展的內在要求。從基線情景到不同政策情景的模擬顯示,中國在邁向碳中和的過程中,雖有望實現大幅減排,但在2050年至2060年間,仍可能存在20-30億噸的二氧化碳排放。中科院丁仲禮院士指出,碳中和并非零排放,而是指通過碳去除技術將剩余排放進行中和。這包括碳捕捉、碳封存和利用(CCUS)等工程技術手段,這些技術目前距離大規(guī)模市場化應用尚有一定距離。中國在人工造林方面成效顯著,在發(fā)展中國家獨占鰲頭,具有比較優(yōu)勢。森林碳匯有望成為實現碳中和目標的重要支撐。

與IPCC(聯合國政府間氣候變化專門委員會)提出的情景相比較,全球的氣候變化軌跡呈現出顯著的相似性,這主要歸因于中國在全球氣候體系中的核心地位。中國的碳排放軌跡與全球軌跡大致平行,表明中國在氣候變化中的影響不容忽視。在不采取任何措施的情況下,或者若全球氣候行動失敗,預計到本世紀末,全球表面溫度將上升3.7至4.5度,且存在10%的可能性上升6度。這一溫度水平相當于幾百萬年前地球處于“熱室”狀態(tài)時的氣候,彼時二氧化碳濃度極高,地表溫度遠高于現今。這種極端情況下,海平面將上升20米,對中國尤其是上海、廣州等城市將產生巨大影響。

在探討不同氣候情景時,實現2度和1.5度的溫控目標要求全球二氧化碳排放必須在遠早于2030年的時間點達到峰值。這也是中美氣候談判中,美方持續(xù)提及提前達峰議題的原因所在。對于中國而言,這是一個具有政治挑戰(zhàn)性的議題,因為它超越了科學討論的范疇。

回顧過去10年,中國在控制碳排放方面取得了顯著成就。將GDP與二氧化碳排放軌跡并置分析,可以明顯觀察到,中國的二氧化碳排放增長自2013、2014年起趨于停滯,而同期經濟增長仍保持了可觀的勢頭,盡管近年來增速有所放緩,如去年達到5.7%,今年若能達到5%亦屬穩(wěn)健。在此情境下,若二氧化碳排放增長率持續(xù)低于GDP增長率,則標志著中國實現了二氧化碳排放與經濟增長的“脫鉤”現象。

然而,實現這一目標面臨重大挑戰(zhàn),尤其在政治層面阻力重重。從國際氣候大會中國代表團的發(fā)言中可窺見,中國在推進碳中和過程中遭遇諸多難題。盡管從達峰角度看,前景相對樂觀,但當前排放總量依然龐大,因此達峰后的減排任務尤為艱巨,即在未來30-40年內將排放量從達峰時的130至140億噸大幅削減至20-30億噸,實現85%至90%的減排目標,這是前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

實現路徑選擇

1、能源結構調整

為實現這一目標,能源結構調整成為關鍵所在。

具體而言,需大幅降低化石能源的使用比例,同時大力提升可再生能源的占比。這一轉型過程不僅涉及技術經濟層面的復雜挑戰(zhàn),還需不斷根據國際壓力及氣候變化形勢調整碳排放目標。

回顧個人經歷,我初涉能源領域時,有幸與原北大工學院院長張東曉教授共事,他作為國際知名的天然氣專家,常帶我參與各類會議,讓我深入了解頁巖氣的發(fā)展動態(tài)。2015年前后,業(yè)界曾對中國頁巖氣開發(fā)寄予厚望,認為其已接近美國頁巖氣革命前夕的水平。當時,基于國土資源部的勘探結果,中國可商業(yè)開采的頁巖氣儲量甚至超過美國,位居世界第一。若技術難題得以突破,大量天然氣的開發(fā)利用將顯著降低中國對外部能源的依賴,并極大優(yōu)化能源結構,降低二氧化碳排放強度,類似于2008、2009年美國頁巖氣革命所帶來的變革。然而,遺憾的是,中國頁巖氣革命并未如期到來,其背后原因尚待深入探究。

在過去幾年中,氣候行動領域出現了一個至關重要的議題——甲烷治理。自2020年中國提出“雙碳”目標后,2021年的格拉斯哥氣候大會成為了一個重要節(jié)點,全球多國領導人齊聚一堂,并達成了多項成果,其中包括“全球甲烷承諾”倡議。盡管中國最初并未直接簽署該倡議,但隨后在中美聯合聲明中涉及了甲烷問題。去年,習近平主席與拜登總統(tǒng)在加州達成的“陽光協議”也與此緊密相關,中國政府出臺了針對甲烷治理的行動方案,標志著甲烷治理被正式提上日程。值得注意的是,甲烷的溫室效應評估近期得到了IPCC的更新,從長期視角看,單位甲烷的溫室效應強度被上調至相當于80多個單位的二氧化碳,遠高于過去普遍認為的30單位。這一調整意味著,在追求碳中和的進程中,甲烷減排的重要性顯著提升,未來中國將在甲烷治理上投入巨大資源。

森林碳匯作為實現氣候目標的關鍵措施,其重要性不言而喻。

所有結構轉型的背后,都離不開政策的有力推動。經濟政策,作為引導和塑造行為的工具,其核心在于通過價格機制的調整,影響技術選擇和經濟結構。具體而言,提高“高排放技術”的成本,降低“低排放技術”的成本,從而激勵經濟體系向低碳方向轉型。經濟學家致力于研究如何通過優(yōu)化經濟政策,有效促進行為和技術層面的變革。

新能源領域的快速發(fā)展,是當前氣候行動中的一大亮點。盡管面臨國際貿易環(huán)境的挑戰(zhàn),如歐洲對中國新能源產品的貿易壁壘,但這也從側面反映了中國新能源產業(yè)的強大競爭力。中國新能源企業(yè)在全球范圍內展現出了強大的市場影響力。然而,要實現二氧化碳排放的大幅削減目標,新能源在未來能源結構中的占比仍需大幅提升,從當前水平向80%-90%邁進,這一過程將充滿挑戰(zhàn)與機遇。

在新能源的發(fā)展歷程中有一點值得注意,補貼政策初期成效顯著,然而隨著時間的推移,這一政策逐漸顯現出對國家財政的沉重壓力。2010年前后,各地政府紛紛投身新能源發(fā)展熱潮。一夜之間,電動汽車的生產企業(yè)便如雨后春筍般涌現,數量之多令人咋舌。然而,時至今日,電動汽車市場已發(fā)生了翻天覆地的變化,短短不到10年間,市場經歷了優(yōu)勝劣汰,技術日益成熟,市場格局愈發(fā)清晰,目前僅剩下40多家具有競爭力的企業(yè),市場逐漸步入有序發(fā)展的軌道。

新能源產業(yè)的快速發(fā)展離不開國家及地方政府的大量資金投入和補貼支持。在新能源產業(yè)的演進過程中,補貼政策經歷了顯著的變化。自2018年起,國家對新能源的補貼政策轉型為競價上網機制,這一轉變標志著政策框架的重大調整。至2021年,新能源補貼退坡。這不僅驗證了補貼政策的巨大成功,還彰顯了新能源行業(yè)已成長為全球范圍內極具競爭力的領域。各國在貿易領域的防范舉措,正是對其強大競爭力的有力證明。

具體而言,光伏技術的發(fā)電成本在過去10年間實現了驚人的90%降幅,推動了行業(yè)的持續(xù)擴張。盡管補貼力度逐漸減弱,但行業(yè)的增長勢頭依然強勁,這構成了補貼政策成功實施的罕見案例。

從經濟學角度審視,經濟政策中的價格政策主要分為補貼與稅收兩大類,前者可視為獎勵性政策,后者則為懲罰性政策,二者分別對應于“面包”與“大棒”的治理邏輯。在學術討論中,獎勵性政策往往因可能滋生依賴與低效而備受質疑,擔心補貼最終流向非預期對象,加劇問題而非解決之。然而,新能源領域的實踐卻提供了不同的視角,整體上展現出較為成功的政策效果。

光伏加儲能的成本近年來迅速下降,據預測,直至2030年方能與當前電價持平。然而,實際情況遠超預測,近期有團隊報告指出,僅在過去一年中,儲能成本便下降了70%。這使得2023-2024年間的趨勢線發(fā)生了顯著轉折,光伏加儲能的發(fā)電成本已低于當前的上網電價。當然,這一樂觀消息仍需業(yè)內專家進一步驗證與指正。

甲烷在氣候政策中的重要性近年來也顯著提升,特別是格拉斯哥大會后及IPCC對甲烷與二氧化碳等效溫室效應因子調整之后。盡管甲烷治理相對復雜,因其來源多樣。能源生產和農業(yè)生產兩大主要方面各占約50%。在農業(yè)生產中,甲烷排放主要源于畜禽糞便(4%)、畜禽消化道(21%)及水稻生產等。此外,城市垃圾處理也是甲烷排放的重要來源。因此,未來甲烷治理需能源行業(yè)持續(xù)努力,同時農業(yè)等非傳統(tǒng)領域也需采取重大舉措。

環(huán)保督察現已覆蓋農業(yè)領域,關注城市廢物排放、垃圾處理及畜禽糞便管理等問題。過去,沼氣項目曾旨在解決農村能源短缺與家居衛(wèi)生問題,但隨著電力普及與價格穩(wěn)定,沼氣項目逐漸被邊緣化。然而,當前沼氣技術與設備企業(yè)面臨轉型機遇,集體治理沼氣與畜禽糞便成為新商機,旨在有效減少甲烷排放。

2、經濟政策在氣候治理中的作用

在中國,環(huán)境政策與氣候政策的初期顯著特征是對行政手段的高度依賴,這種手段往往傾向于“一刀切”的做法。然而,2021年的能源危機,特別是電力短缺與煤價飛漲現象,促使我們對節(jié)能減排領域的行政手段進行了深刻反思。當年,由于電力供應緊張,多地不得不在6、7月份實施拉閘限電措施,甚至影響到東北地區(qū)居民的正常生活用電。面對這一嚴峻形勢,國務院在2021年10月份召開的常務會議上提出了多項應對措施,旨在深化能源市場改革,強化產銷銜接,并擴大電價浮動范圍。尤為重要的是,會議強調了避免重蹈“運動式減排、減碳”的覆轍,避免對經濟發(fā)展造成巨大沖擊。

分析電荒背后的原因,不同地區(qū)呈現出不同的特點:長三角地區(qū)主要受能源雙控政策影響,年中即出現超標情況;珠三角則因西電東送受阻,特別是云南旱情導致的發(fā)電能力下降及高耗能產業(yè)擴張,使得電力供需失衡;東北地區(qū)則因煤價飆升,發(fā)電企業(yè)普遍虧損嚴重。特別值得注意的是,長三角地區(qū)的“運動式減排”現象尤為突出,一旦指標超限,地方政府便迅速采取拉閘限電措施,這不僅對經濟造成了巨大沖擊,也嚴重損害了節(jié)能減排政策的聲譽,使得節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展與經濟增長之間的矛盾日益尖銳化。針對上述問題,國務院常務會議提出的解決方案為破解這一困境指明了方向。

當前,中國的氣候政策體系被概括為“1+N”模式,其中“1”指的是國務院常務會議后出臺的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》。這是一份具有深遠意義的文件,與國務院常務會議的精神緊密相連。該政策的核心在于反對運動式減排與減碳,提倡建立長效機制,以避免對經濟造成劇烈沖擊。長效機制的關鍵在于其溫和性與低社會成本,它要求環(huán)境執(zhí)法具備穩(wěn)定性、法治性與自覺性。當前,雖然已有環(huán)境法、污染防治法等相關法律法規(guī)以及“大氣十條”等政策措施,但環(huán)境執(zhí)法仍面臨執(zhí)行不力的問題,導致運動式執(zhí)法與突擊檢查成為常態(tài)。然而,這種方式并非長久之計,真正的解決之道在于激發(fā)地方政府的積極性,將環(huán)境監(jiān)管責任從中央政府轉移至地方政府,使其成為日常性工作的一部分。

為實現這一目標,必須避免運動式減排與減碳所帶來的高昂社會成本。過去,環(huán)保督察往往導致大量企業(yè)關停,尤其是小微企業(yè)和民營企業(yè),這對經濟發(fā)展構成了重大打擊。因此,我們需要轉向經濟政策,以替代傳統(tǒng)的行政手段。

經濟政策在降低社會成本方面具有顯著優(yōu)勢。例如碳交易市場,通過市場機制使各企業(yè)的邊際治理成本趨于一致,從而實現以最低成本達成減排的目標。碳交易市場之所以被視為實現環(huán)境目標的有效手段,不僅因為其目標明確,更在于它能以最低的社會成本達成這些目標。當社會成本降至最低時,對經濟發(fā)展的沖擊也相應減小,從而更容易獲得地方政府的支持與配合。因此,推動碳交易市場等經濟政策的實施,對于構建長效的環(huán)境治理機制、促進經濟與環(huán)境的協調發(fā)展具有重要意義。

經濟政策主要可劃分為兩大類:價格類政策與數量類政策。碳交易政策屬于后者,其核心在于政府雖不直接了解企業(yè)的減排成本,但明確減排目標,并據此將一定量的排放許可分配給各排放企業(yè)。鑒于不同企業(yè)的減排邊際成本各異,碳交易市場允許這些排放許可進行交易,從而促使減排邊際成本最終趨于一致,實現以最低社會成本達成減排目標。在此機制下,減排成本較低的企業(yè)將承擔更多減排責任,并通過出售多余排放許可獲得收益,而減排成本較高的企業(yè)則可選擇購買排放許可以減少自身減排壓力。

價格手段主要包括補貼與稅收兩種形式。就補貼而言,盡管其成功案例較為罕見,但可再生能源補貼卻是一個相對成功的典范。這類補貼不僅有效推動了可再生能源的發(fā)展,而且在適當的時候及時退出,避免了長期依賴與資源錯配,這是衡量補貼政策成功的關鍵標志。事實上,許多行業(yè)的補貼政策難以順利退出,導致問題累積、漏洞擴大。這往往源于補貼設計的初衷與實施過程中的監(jiān)管不足,形成了錯誤的補貼政策導向,最終往往以政府強制退出而告終。

相比之下,稅收政策則展現出更為穩(wěn)健的特性。稅收作為一種懲罰性措施,其設計初衷在于遏制不良行為。補貼政策有時可能無意中鼓勵了“壞人”的行為,比如通過擴大生產以獲取更多補貼,而稅收則直接針對污染或不良行為征稅,確保“污染者付費”的原則得以實施。不過,稅收政策的制定要求政府對企業(yè)邊際減排成本、邊際效益等信息有較為深入的了解,以確保稅收政策的合理性與有效性?;谶@種信息制定的稅收政策,能夠更為精準地引導企業(yè)行為,促進經濟與環(huán)境的協調發(fā)展。

我個人更傾向于稅收作為應對氣候變化的政策工具之一,盡管當前中國氣候政策的主流是碳交易體系。我認為,在未來,碳稅具有廣闊的發(fā)展空間,尤其是鑒于近年來碳交易市場發(fā)展的實際挑戰(zhàn)。初期設立的7個碳交易試點,經科學評估,效果并未達到預期的理想狀態(tài)。隨后,全國性碳交易市場的建立也被多次推遲,最終于2021年啟動,并首批納入了約2000家火力發(fā)電廠參與交易。根據“十四五”期間的規(guī)劃,碳交易市場將逐步擴展至鋼鐵、水泥等其他高排放行業(yè),但總體目標仍局限于4000余家企業(yè)。值得注意的是,中國實際擁有5000萬余家企業(yè),其中可能有一半存在不同程度的排放。鑒于如此龐大的企業(yè)基數,將所有企業(yè)納入碳交易體系顯然不現實。因此,即便是設計碳交易市場的專家也普遍認同,對于小型企業(yè)而言,實施碳稅可能更為適宜。

歐盟目前正推進邊境調節(jié)機制,盡管當前仍處于第一階段的數據收集階段,但基于防止碳泄漏的初衷,該機制未來勢必會擴展至覆蓋所有產品。屆時,若中國產品出口至歐盟,將面臨依據其碳足跡征收的碳關稅,其稅率將與歐盟碳市場價格保持一致?;仡櫄W盟碳市場,去年三、四月份時,碳價曾高達每噸二氧化碳90歐元,而近期已回落至約70歐元。相比之下,中國目前的二氧化碳排放幾乎處于零成本狀態(tài),即排放免費。中國國家級碳市場僅在履約期偶爾出現交易,價格大致徘徊在人民幣50元左右。然而,一旦面臨70歐元的碳成本,所有化石能源行業(yè)將承受巨大沖擊。

但更重要的是,當前的碳交易市場難以有效應對碳關稅的挑戰(zhàn)。在國際貿易中,企業(yè)必須證明其在中國境內為每噸二氧化碳排放已支付了相當于70歐元的成本,方可免除歐盟的碳關稅。這種邊境調節(jié)機制,相較于貿易戰(zhàn)時期美國對中國征收的關稅更為復雜且合理。若企業(yè)在國內已承擔70歐元的碳成本,則無需再向歐盟繳納關稅;若僅支付了60歐元,則需補繳差額。鑒于此,未來在貿易環(huán)節(jié),中國政府或將采取創(chuàng)新策略,確保不向歐盟支付額外關稅,而是選擇在國內自主征稅,并將稅款用于國內發(fā)展。這一趨勢可能促使小企業(yè)和貿易環(huán)節(jié)均納入碳稅體系,最終形成碳交易與碳稅并行的混合體制。長遠來看,我預計在未來15年內,中國或將全面轉向碳稅制度。

碳稅之所以被視為一種有效的政策工具,主要源于其雙重紅利的特征。首先,通過征稅糾正市場失靈,降低二氧化碳排放的外部性,提升市場效率。其次,碳稅收入可用于抵減其他扭曲性稅收,如勞動所得稅或增值稅,從而進一步減少市場扭曲,提高要素市場的效率。這種稅收轉移不僅有助于優(yōu)化資源配置,還能激發(fā)地方政府的積極性,促進環(huán)境友好型政策的實施。

2023年在迪拜舉行的聯合國氣候變化大會(COP28)上,由德國倡議的“氣候俱樂部”正式成立。這一舉措對中國經濟的影響尤為深遠,因為中國過去的主要出口市場包括美國、歐盟、日本及澳大利亞等,這些市場對中國經濟增長起到了至關重要的推動作用。若歐盟實施碳關稅政策,中國企業(yè)或許能通過產品調整增加對日本、澳大利亞等地的出口以應對。然而,氣候俱樂部的成立則徹底改變了這一格局。該俱樂部涵蓋了G20所有成員國,包括美國、日本、澳大利亞、新西蘭,以及10多個發(fā)展中國家,共計37個國家,其碳排放量占全球總量的30%。這意味著,氣候俱樂部可能作為一個龐大的經濟體向中國征收碳關稅。

具體而言,若氣候俱樂部內部設定每噸二氧化碳排放需支付50美元的碳價格,則向該俱樂部任何成員國出口產品均需承擔這一成本。此舉將在全球范圍內形成一個統(tǒng)一的碳價標準,與歐盟僅覆蓋部分市場的做法截然不同。隨著日本、美國的加入,全球主要市場都將實施碳關稅,這將從產業(yè)鏈下游開始倒逼全球形成統(tǒng)一的碳價格體系,其影響極為深遠。

對于中國而言,這一變化將極大地影響能源結構和產業(yè)產品結構。長期以來,盡管我們一直在努力調整能源結構,但進展緩慢。從經濟角度來看,這主要是由于缺乏足夠的價格激勵機制。一旦全球碳價格形成并上升,將推動中國能源結構、產業(yè)結構的加速轉型。

最終,所有問題的核心都歸結為成本效益的比較。若成本效益顯著提升,這些問題都將迎刃而解。鑒于市場逐利的本質,當前大量投資涌入新能源領域,正是基于其未來的預期收益。若火電廠需為每噸二氧化碳排放支付高達50美元的費用,它們無疑會將資金轉向新能源領域,從而極大加速能源結構的轉型。這一轉型不僅對中國影響深遠,對全球氣候行動同樣具有重大意義。

我認為,經濟政策也是推動社會公正轉型的必要手段。盡管存在多種轉型路徑,但公正性應成為我們選擇路徑的重要考量。遺憾的是,過去我們主要依靠行政手段,如關停并轉等方式來實現節(jié)能減排目標。這種做法在“十一五”期間尤為顯著,雖然成功實現了能源強度下降20%的目標,但主要手段是關閉了大量的小鋼鐵廠、小火電廠及小水電站,這些多為民營和小微企業(yè)。在此過程中,大中型國有企業(yè)因市場空間的釋放而相對受益,并獲得了國家節(jié)能減排的大量扶持資金,用于安裝脫硫、脫硝等環(huán)保設施。然而,這種轉型方式顯然缺乏公正性,不僅加劇了公有經濟與私有經濟之間的不平衡,也違背了政府扶持民營經濟的初衷,對民營和小微企業(yè)造成了不必要的打擊。

相比之下,經濟政策在推動轉型時展現出了更高的公平性。它不受企業(yè)所有制形式的限制,而是基于排放量來實施收費,這使得那些環(huán)保表現優(yōu)異的民營企業(yè)即便在繳納費用后也能繼續(xù)正常運營。從國家發(fā)展的長遠角度來看,民營和小微企業(yè)是不可或缺的力量,它們在推動經濟增長、創(chuàng)造就業(yè)機會等方面具有不可替代的作用。因此,從效益與公平雙重維度出發(fā),我們應當反思并調整當前的環(huán)保政策,避免對民營和小微企業(yè)造成不公正待遇,確保所有企業(yè)都能在公平的市場環(huán)境中參與低碳綠色轉型。

森林碳匯

關于森林碳匯的問題值得特別關注。2022年4月,解振華特使在達沃斯經濟論壇上明確提出,中國氣候行動包含三大關鍵內容:1+N政策體系、能源轉型和森林碳匯。其中,森林碳匯被視為實現碳中和目標的重要途徑之一。

面對2060年碳中和時可能剩余的20至30億噸二氧化碳排放,森林碳匯能否承擔如此重任仍需進一步探討和研究。

我認為,實現碳中和目標仍然充滿希望,中國在人工造林方面的卓越能力在全球發(fā)展中國家中獨一無二,且未來潛力巨大。

具體而言,潛力來源于三個主要方面

一是外延擴大再生產,即繼續(xù)擴大造林面積。但此潛力相對有限。當前,中國森林碳匯量約為8-9億噸,即便再增加4%-5%的面積,也僅能額外吸收不到1億噸二氧化碳,這與20-30億噸的目標仍有較大差距。

二是內涵擴大再生產,即提升森林質量。盡管中國在全球綠化方面貢獻顯著,但森林的蓄積量增長并不顯著。與全球平均每公頃137立方米的蓄積量相比,中國僅為80立方米(喬木林約為92立方米),存在顯著差距。若能將中國森林的蓄積量提升至世界平均水平,即從當前的80立方米或喬木林的90立方米提升至130立方米,則森林碳匯量有望接近翻倍。在此情境下,即使保守估計,中國森林碳匯的年度增量達到15億噸完全可能。

三是產品市場替代。森林資源會面臨自然衰敗、火災、病蟲害等風險,導致碳釋放回大氣中。因此,為實現長期固碳,需發(fā)展長期固碳的林產品產業(yè)。家具和現代木結構房屋是最常見的有長期固碳能力的林產品形式。若提升木材在建筑領域的應用,尤其是農村住房向木結構轉變,將顯著減少碳排放。以美國為例,其獨立住宅幾乎全為木結構。若中國能提升單位面積蓄積量至世界平均水平,并增加木材在家具、住房等長期固碳產品中的使用,可輕松替代三分之一的建筑材料生產過程中的排放,每年可減少約9-10億噸二氧化碳排放(基于保守估計)。結合森林碳匯的自然增長,總減排量可達25億噸左右,與丁院士提出的20-30億噸目標相吻合,從而有效實現碳中和。

當前,盡管在體制政策改革方面取得了顯著進展,但仍存在一些關鍵障礙,導致單位蓄積量未能有效提升。社會上普遍存在的“砍樹即破壞環(huán)境”的誤解,已經對林業(yè)發(fā)展造成極大困擾。在中國,超過50%的林木為商品林,生產者依法享有砍伐的權利。然而,在現行體制下,砍伐行為需經政府嚴格審批,這導致許多地方對砍伐申請持謹慎態(tài)度,甚至不敢批準。這一狀況嚴重阻礙了私人投資者的進入,特別是那些具備專業(yè)特長的投資者,進而限制了林業(yè)生產的規(guī)模化發(fā)展。因此,單位面積蓄積量難以提升,森林質量低下。

不合理的體制與政策環(huán)境,加之政策穩(wěn)定性的缺乏,使得林業(yè)從業(yè)者難以獲得穩(wěn)定收益,最終導致整個行業(yè)的競爭力下降,面臨國際市場的嚴峻挑戰(zhàn)。自2008、2009年以來,中國木材產量增長停滯,而木材銷售量卻持續(xù)攀升,其增量主要來自進口木材,目前進口比例已接近60%。這一趨勢凸顯了提升國內木材生產力的緊迫性。

此外,國際壓力也是不容忽視的因素。中美協議中明確雙方需共同努力防止森林減少。中國作為全球最大的木材進口國,承受著巨大的國際壓力。大量進口木材源自熱帶毀林嚴重的國家,這進一步加劇了中國的國際責任。因此,我們必須改善現有的林業(yè)經營政策環(huán)境,鼓勵私人投資者進入林業(yè)領域,實現規(guī)?;洜I,從而提升森林質量和木材自給的能力。

未來,深化集體林權改革將是關鍵一步。習近平主席近年來多次批示要深化這一改革,旨在將更多林地分配給農民,并賦予林業(yè)生產者更多的經營自主權。當前,各省份正積極出臺相關政策,逐步取消對生產者經營自主權的限制。我們有理由相信,若這些改革措施得以有效實施,未來十幾年內,中國將有望迎來一個活躍的木材經濟時代,森林質量將得到顯著提升,從而為實現碳中和目標奠定堅實基礎。

編輯:梁萍

(本文轉載自北大國發(fā)院 ,如有侵權請電話聯系13810995524)

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