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題記：2024年7月13日，北大國(guó)發(fā)院EMBA論壇第92期在承澤園舉行。北大博雅特聘教授、國(guó)發(fā)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任徐晉濤應(yīng)邀做主旨演講。本文根據(jù)演講內(nèi)容整理。

作為專注于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，我試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的多維視角，探討綠色低碳轉(zhuǎn)型的若干關(guān)鍵方面，并在此與大家分享四個(gè)主要議題。

首先，我們需要正視當(dāng)前的環(huán)境與氣候壓力，探討中國(guó)為何致力于推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，以及為何要積極應(yīng)對(duì)氣候變化。

其次，我們將對(duì)習(xí)近平總書記提出的“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行深入的學(xué)術(shù)解讀。

再次，我將從經(jīng)濟(jì)政策的角度出發(fā)，探討實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的可行路徑。

最后，鑒于碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要減排，也離不開碳的吸收與儲(chǔ)存，我將特別關(guān)注森林碳匯的發(fā)展?jié)摿捌湔咝枨蟆?/span>

背景：全球性的環(huán)境與氣候壓力

全球氣候談判歷經(jīng)30余年，終于在2015年的巴黎氣候大會(huì)上取得了突破性進(jìn)展，達(dá)成《巴黎協(xié)定》。該協(xié)定的兩大核心成果十分顯著：一是全球190多個(gè)國(guó)家普遍接受了將地球表面溫度升幅控制在2攝氏度以內(nèi)，并努力不超過(guò)1.5攝氏度的目標(biāo)，標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)在氣候行動(dòng)目標(biāo)上達(dá)成了前所未有的共識(shí)；二是主要排放國(guó)紛紛提出了自主減排承諾，盡管在減排責(zé)任與時(shí)間表上仍存在分歧，但這一舉措無(wú)疑推動(dòng)了全球氣候治理的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。特別值得注意的是，中國(guó)與印度作為最大的發(fā)展中國(guó)家，始終堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取了合理的發(fā)展空間與權(quán)益。

然而，盡管有此積極進(jìn)展，會(huì)議亦揭示了一個(gè)嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)：即便將主要排放國(guó)的自主承諾匯總，其二氧化碳排放量仍居高不下，當(dāng)前行動(dòng)遠(yuǎn)不足以滿足2度或1.5度溫控目標(biāo)的需求。因此，會(huì)議設(shè)定了5年的調(diào)整期，要求所有國(guó)家在2020年之前重新評(píng)估并提升減排承諾，以確保全球排放軌跡與既定溫控目標(biāo)相契合。這進(jìn)一步凸顯了中國(guó)采取積極氣候行動(dòng)的重要性和緊迫性。

回顧全球氣候談判歷程，《京都議定書》作為重要里程碑，設(shè)定了以1990年為基期的減排目標(biāo)，要求工業(yè)化國(guó)家在2020年前將排放量降至1990年水平的80%。這一基期設(shè)定凸顯了1990年排放量在全球氣候治理中的關(guān)鍵地位。值得注意的是，從1990年至2021年，全球二氧化碳排放的增長(zhǎng)率相對(duì)平緩，維持在2%至3%之間。然而，自2002年起，排放量增長(zhǎng)速度顯著加快，出現(xiàn)一種超常規(guī)增長(zhǎng)趨勢(shì)，到了2010年，這個(gè)超常規(guī)增長(zhǎng)量約達(dá)到50億噸。

具體到中國(guó)，盡管其二氧化碳排放增長(zhǎng)率在1990年至2001年間同樣保持低位，但自2002年后亦出現(xiàn)了異常增長(zhǎng)，與趨勢(shì)線相比，2010年的超常規(guī)增長(zhǎng)部分約為40億噸，占全球超常規(guī)增長(zhǎng)量80%。

中國(guó)在2006年首次超越美國(guó)，成為全球最大的二氧化碳排放國(guó)，隨后幾年其占比持續(xù)上升，至2012年已占據(jù)全球排放量的近30%，而美國(guó)降為15%。時(shí)至今日，中國(guó)仍維持在全球排放量約28%至30%的高位。這意味著，在全球氣候行動(dòng)的框架下，中國(guó)的積極參與和有效減排對(duì)于實(shí)現(xiàn)全球溫控目標(biāo)具有不可或缺的作用。若中國(guó)不采取積極行動(dòng)，全球氣候治理的成效將大打折扣。

中國(guó)、美國(guó)、歐盟、印度、日本，這些經(jīng)濟(jì)體在全球碳排放中占據(jù)前列。值得注意的是，歐盟自20世紀(jì)80年代便已達(dá)到排放峰值，隨后基本保持平穩(wěn)或下降趨勢(shì)；美國(guó)則從2008、2009年開始下降，這一變化部分歸因于2008年金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退，以及頁(yè)巖氣革命的興起，使得頁(yè)巖氣（即天然氣）在初級(jí)能源中的比例大幅提升，從而顯著降低了二氧化碳排放強(qiáng)度。然而，美國(guó)在2010年并未簽署《京都議定書》，這主要是因?yàn)槠涑兄Z的減排目標(biāo)（17%）未能達(dá)到議定書要求的20%減排幅度。

2009年，在哥本哈根氣候大會(huì)上，當(dāng)時(shí)的排放數(shù)據(jù)有些滯后，美國(guó)仍被視為全球最大的排放國(guó)，并因此受到了部分發(fā)展中國(guó)家代表的強(qiáng)烈批評(píng)。會(huì)議期間，針對(duì)美國(guó)的指責(zé)聲此起彼伏，幾乎使大會(huì)陷入僵局。

這一場(chǎng)景與當(dāng)前中國(guó)面臨的國(guó)際輿論環(huán)境有相似之處，且中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)可能更為嚴(yán)峻。值得注意的是，盡管美國(guó)未簽署《京都議定書》，但其實(shí)際減排表現(xiàn)卻遠(yuǎn)超預(yù)期。這反映了美國(guó)在氣候治理上的復(fù)雜國(guó)情，即聯(lián)邦政府受國(guó)會(huì)制約，政策執(zhí)行受到政黨政治的影響。

拜登政府上臺(tái)后，通過(guò)了一系列具有深遠(yuǎn)影響的氣候政策，如《通脹削減法案》。該法案雖以經(jīng)濟(jì)議題為名，實(shí)則聚焦于氣候變化，旨在通過(guò)提供超過(guò)每年3000億美元的補(bǔ)貼，推動(dòng)新能源和電動(dòng)汽車的發(fā)展。此舉不僅彰顯了美國(guó)在新能源領(lǐng)域的雄心，也存在與中國(guó)在新能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略意圖。尤為重要的是，《通脹削減法案》是兩黨共同支持的成果，這意味著即便未來(lái)總統(tǒng)更迭，美國(guó)在氣候變化方面的主要政策方向也不太可能發(fā)生重大變化，且其實(shí)施力度相當(dāng)可觀。

在主要經(jīng)濟(jì)體的二氧化碳排放趨勢(shì)中，中國(guó)無(wú)疑處于領(lǐng)先地位，持續(xù)高排放。盡管印度也在增長(zhǎng)，但其排放總量相較于中國(guó)仍顯較小，約為中國(guó)的1/5至1/6。因此，印度目前仍可以強(qiáng)調(diào)其人均排放量低于世界平均水平，而中國(guó)的人均排放量自2002年起便已超越世界平均，現(xiàn)今更是其2倍以上。這一現(xiàn)狀使得中國(guó)在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程中扮演著舉足輕重的角色，任何停滯不前都將對(duì)全球努力構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，中國(guó)面臨的國(guó)際壓力因此尤為巨大。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層頻繁就氣候問(wèn)題發(fā)聲，正是為了應(yīng)對(duì)這一國(guó)際關(guān)切，環(huán)保部門職責(zé)的擴(kuò)展也體現(xiàn)了中國(guó)政府對(duì)氣候變化的重視。

雙碳目標(biāo)解讀

“雙碳”目標(biāo)，即2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，是中國(guó)在2020年對(duì)巴黎會(huì)議自主承諾的完善與深化。

“雙碳”目標(biāo)的設(shè)定，既是對(duì)國(guó)際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾，也是對(duì)中國(guó)自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。從基線情景到不同政策情景的模擬顯示，中國(guó)在邁向碳中和的過(guò)程中，雖有望實(shí)現(xiàn)大幅減排，但在2050年至2060年間，仍可能存在20-30億噸的二氧化碳排放。中科院丁仲禮院士指出，碳中和并非零排放，而是指通過(guò)碳去除技術(shù)將剩余排放進(jìn)行中和。這包括碳捕捉、碳封存和利用（CCUS）等工程技術(shù)手段，這些技術(shù)目前距離大規(guī)模市場(chǎng)化應(yīng)用尚有一定距離。中國(guó)在人工造林方面成效顯著，在發(fā)展中國(guó)家獨(dú)占鰲頭，具有比較優(yōu)勢(shì)。森林碳匯有望成為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要支撐。

與IPCC（聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)）提出的情景相比較，全球的氣候變化軌跡呈現(xiàn)出顯著的相似性，這主要?dú)w因于中國(guó)在全球氣候體系中的核心地位。中國(guó)的碳排放軌跡與全球軌跡大致平行，表明中國(guó)在氣候變化中的影響不容忽視。在不采取任何措施的情況下，或者若全球氣候行動(dòng)失敗，預(yù)計(jì)到本世紀(jì)末，全球表面溫度將上升3.7至4.5度，且存在10%的可能性上升6度。這一溫度水平相當(dāng)于幾百萬(wàn)年前地球處于“熱室”狀態(tài)時(shí)的氣候，彼時(shí)二氧化碳濃度極高，地表溫度遠(yuǎn)高于現(xiàn)今。這種極端情況下，海平面將上升20米，對(duì)中國(guó)尤其是上海、廣州等城市將產(chǎn)生巨大影響。

在探討不同氣候情景時(shí)，實(shí)現(xiàn)2度和1.5度的溫控目標(biāo)要求全球二氧化碳排放必須在遠(yuǎn)早于2030年的時(shí)間點(diǎn)達(dá)到峰值。這也是中美氣候談判中，美方持續(xù)提及提前達(dá)峰議題的原因所在。對(duì)于中國(guó)而言，這是一個(gè)具有政治挑戰(zhàn)性的議題，因?yàn)樗搅丝茖W(xué)討論的范疇。

回顧過(guò)去10年，中國(guó)在控制碳排放方面取得了顯著成就。將GDP與二氧化碳排放軌跡并置分析，可以明顯觀察到，中國(guó)的二氧化碳排放增長(zhǎng)自2013、2014年起趨于停滯，而同期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍保持了可觀的勢(shì)頭，盡管近年來(lái)增速有所放緩，如去年達(dá)到5.7%，今年若能達(dá)到5%亦屬穩(wěn)健。在此情境下，若二氧化碳排放增長(zhǎng)率持續(xù)低于GDP增長(zhǎng)率，則標(biāo)志著中國(guó)實(shí)現(xiàn)了二氧化碳排放與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“脫鉤”現(xiàn)象。

然而，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)面臨重大挑戰(zhàn)，尤其在政治層面阻力重重。從國(guó)際氣候大會(huì)中國(guó)代表團(tuán)的發(fā)言中可窺見，中國(guó)在推進(jìn)碳中和過(guò)程中遭遇諸多難題。盡管從達(dá)峰角度看，前景相對(duì)樂(lè)觀，但當(dāng)前排放總量依然龐大，因此達(dá)峰后的減排任務(wù)尤為艱巨，即在未來(lái)30-40年內(nèi)將排放量從達(dá)峰時(shí)的130至140億噸大幅削減至20-30億噸，實(shí)現(xiàn)85%至90%的減排目標(biāo)，這是前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

實(shí)現(xiàn)路徑選擇

1、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整成為關(guān)鍵所在。

具體而言，需大幅降低化石能源的使用比例，同時(shí)大力提升可再生能源的占比。這一轉(zhuǎn)型過(guò)程不僅涉及技術(shù)經(jīng)濟(jì)層面的復(fù)雜挑戰(zhàn)，還需不斷根據(jù)國(guó)際壓力及氣候變化形勢(shì)調(diào)整碳排放目標(biāo)。

回顧個(gè)人經(jīng)歷，我初涉能源領(lǐng)域時(shí)，有幸與原北大工學(xué)院院長(zhǎng)張東曉教授共事，他作為國(guó)際知名的天然氣專家，常帶我參與各類會(huì)議，讓我深入了解頁(yè)巖氣的發(fā)展動(dòng)態(tài)。2015年前后，業(yè)界曾對(duì)中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)寄予厚望，認(rèn)為其已接近美國(guó)頁(yè)巖氣革命前夕的水平。當(dāng)時(shí)，基于國(guó)土資源部的勘探結(jié)果，中國(guó)可商業(yè)開采的頁(yè)巖氣儲(chǔ)量甚至超過(guò)美國(guó)，位居世界第一。若技術(shù)難題得以突破，大量天然氣的開發(fā)利用將顯著降低中國(guó)對(duì)外部能源的依賴，并極大優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，降低二氧化碳排放強(qiáng)度，類似于2008、2009年美國(guó)頁(yè)巖氣革命所帶來(lái)的變革。然而，遺憾的是，中國(guó)頁(yè)巖氣革命并未如期到來(lái)，其背后原因尚待深入探究。

在過(guò)去幾年中，氣候行動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)至關(guān)重要的議題——甲烷治理。自2020年中國(guó)提出“雙碳”目標(biāo)后，2021年的格拉斯哥氣候大會(huì)成為了一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，全球多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人齊聚一堂，并達(dá)成了多項(xiàng)成果，其中包括“全球甲烷承諾”倡議。盡管中國(guó)最初并未直接簽署該倡議，但隨后在中美聯(lián)合聲明中涉及了甲烷問(wèn)題。去年，習(xí)近平主席與拜登總統(tǒng)在加州達(dá)成的“陽(yáng)光協(xié)議”也與此緊密相關(guān)，中國(guó)政府出臺(tái)了針對(duì)甲烷治理的行動(dòng)方案，標(biāo)志著甲烷治理被正式提上日程。值得注意的是，甲烷的溫室效應(yīng)評(píng)估近期得到了IPCC的更新，從長(zhǎng)期視角看，單位甲烷的溫室效應(yīng)強(qiáng)度被上調(diào)至相當(dāng)于80多個(gè)單位的二氧化碳，遠(yuǎn)高于過(guò)去普遍認(rèn)為的30單位。這一調(diào)整意味著，在追求碳中和的進(jìn)程中，甲烷減排的重要性顯著提升，未來(lái)中國(guó)將在甲烷治理上投入巨大資源。

森林碳匯作為實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的關(guān)鍵措施，其重要性不言而喻。

所有結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背后，都離不開政策的有力推動(dòng)。經(jīng)濟(jì)政策，作為引導(dǎo)和塑造行為的工具，其核心在于通過(guò)價(jià)格機(jī)制的調(diào)整，影響技術(shù)選擇和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。具體而言，提高“高排放技術(shù)”的成本，降低“低排放技術(shù)”的成本，從而激勵(lì)經(jīng)濟(jì)體系向低碳方向轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)學(xué)家致力于研究如何通過(guò)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)政策，有效促進(jìn)行為和技術(shù)層面的變革。

新能源領(lǐng)域的快速發(fā)展，是當(dāng)前氣候行動(dòng)中的一大亮點(diǎn)。盡管面臨國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的挑戰(zhàn)，如歐洲對(duì)中國(guó)新能源產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘，但這也從側(cè)面反映了中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)新能源企業(yè)在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)出了強(qiáng)大的市場(chǎng)影響力。然而，要實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放的大幅削減目標(biāo)，新能源在未來(lái)能源結(jié)構(gòu)中的占比仍需大幅提升，從當(dāng)前水平向80%-90%邁進(jìn)，這一過(guò)程將充滿挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

在新能源的發(fā)展歷程中有一點(diǎn)值得注意，補(bǔ)貼政策初期成效顯著，然而隨著時(shí)間的推移，這一政策逐漸顯現(xiàn)出對(duì)國(guó)家財(cái)政的沉重壓力。2010年前后，各地政府紛紛投身新能源發(fā)展熱潮。一夜之間，電動(dòng)汽車的生產(chǎn)企業(yè)便如雨后春筍般涌現(xiàn)，數(shù)量之多令人咋舌。然而，時(shí)至今日，電動(dòng)汽車市場(chǎng)已發(fā)生了翻天覆地的變化，短短不到10年間，市場(chǎng)經(jīng)歷了優(yōu)勝劣汰，技術(shù)日益成熟，市場(chǎng)格局愈發(fā)清晰，目前僅剩下40多家具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，市場(chǎng)逐漸步入有序發(fā)展的軌道。

新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展離不開國(guó)家及地方政府的大量資金投入和補(bǔ)貼支持。在新能源產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)過(guò)程中，補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了顯著的變化。自2018年起，國(guó)家對(duì)新能源的補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制，這一轉(zhuǎn)變標(biāo)志著政策框架的重大調(diào)整。至2021年，新能源補(bǔ)貼退坡。這不僅驗(yàn)證了補(bǔ)貼政策的巨大成功，還彰顯了新能源行業(yè)已成長(zhǎng)為全球范圍內(nèi)極具競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域。各國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域的防范舉措，正是對(duì)其強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的有力證明。

具體而言，光伏技術(shù)的發(fā)電成本在過(guò)去10年間實(shí)現(xiàn)了驚人的90%降幅，推動(dòng)了行業(yè)的持續(xù)擴(kuò)張。盡管補(bǔ)貼力度逐漸減弱，但行業(yè)的增長(zhǎng)勢(shì)頭依然強(qiáng)勁，這構(gòu)成了補(bǔ)貼政策成功實(shí)施的罕見案例。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度審視，經(jīng)濟(jì)政策中的價(jià)格政策主要分為補(bǔ)貼與稅收兩大類，前者可視為獎(jiǎng)勵(lì)性政策，后者則為懲罰性政策，二者分別對(duì)應(yīng)于“面包”與“大棒”的治理邏輯。在學(xué)術(shù)討論中，獎(jiǎng)勵(lì)性政策往往因可能滋生依賴與低效而備受質(zhì)疑，擔(dān)心補(bǔ)貼最終流向非預(yù)期對(duì)象，加劇問(wèn)題而非解決之。然而，新能源領(lǐng)域的實(shí)踐卻提供了不同的視角，整體上展現(xiàn)出較為成功的政策效果。

光伏加儲(chǔ)能的成本近年來(lái)迅速下降，據(jù)預(yù)測(cè)，直至2030年方能與當(dāng)前電價(jià)持平。然而，實(shí)際情況遠(yuǎn)超預(yù)測(cè)，近期有團(tuán)隊(duì)報(bào)告指出，僅在過(guò)去一年中，儲(chǔ)能成本便下降了70%。這使得2023-2024年間的趨勢(shì)線發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)折，光伏加儲(chǔ)能的發(fā)電成本已低于當(dāng)前的上網(wǎng)電價(jià)。當(dāng)然，這一樂(lè)觀消息仍需業(yè)內(nèi)專家進(jìn)一步驗(yàn)證與指正。

甲烷在氣候政策中的重要性近年來(lái)也顯著提升，特別是格拉斯哥大會(huì)后及IPCC對(duì)甲烷與二氧化碳等效溫室效應(yīng)因子調(diào)整之后。盡管甲烷治理相對(duì)復(fù)雜，因其來(lái)源多樣。能源生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩大主要方面各占約50%。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，甲烷排放主要源于畜禽糞便（4%）、畜禽消化道（21%）及水稻生產(chǎn)等。此外，城市垃圾處理也是甲烷排放的重要來(lái)源。因此，未來(lái)甲烷治理需能源行業(yè)持續(xù)努力，同時(shí)農(nóng)業(yè)等非傳統(tǒng)領(lǐng)域也需采取重大舉措。

環(huán)保督察現(xiàn)已覆蓋農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，關(guān)注城市廢物排放、垃圾處理及畜禽糞便管理等問(wèn)題。過(guò)去，沼氣項(xiàng)目曾旨在解決農(nóng)村能源短缺與家居衛(wèi)生問(wèn)題，但隨著電力普及與價(jià)格穩(wěn)定，沼氣項(xiàng)目逐漸被邊緣化。然而，當(dāng)前沼氣技術(shù)與設(shè)備企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型機(jī)遇，集體治理沼氣與畜禽糞便成為新商機(jī)，旨在有效減少甲烷排放。

2、經(jīng)濟(jì)政策在氣候治理中的作用

在中國(guó)，環(huán)境政策與氣候政策的初期顯著特征是對(duì)行政手段的高度依賴，這種手段往往傾向于“一刀切”的做法。然而，2021年的能源危機(jī)，特別是電力短缺與煤價(jià)飛漲現(xiàn)象，促使我們對(duì)節(jié)能減排領(lǐng)域的行政手段進(jìn)行了深刻反思。當(dāng)年，由于電力供應(yīng)緊張，多地不得不在6、7月份實(shí)施拉閘限電措施，甚至影響到東北地區(qū)居民的正常生活用電。面對(duì)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)務(wù)院在2021年10月份召開的常務(wù)會(huì)議上提出了多項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施，旨在深化能源市場(chǎng)改革，強(qiáng)化產(chǎn)銷銜接，并擴(kuò)大電價(jià)浮動(dòng)范圍。尤為重要的是，會(huì)議強(qiáng)調(diào)了避免重蹈“運(yùn)動(dòng)式減排、減碳”的覆轍，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊。

分析電荒背后的原因，不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)：長(zhǎng)三角地區(qū)主要受能源雙控政策影響，年中即出現(xiàn)超標(biāo)情況；珠三角則因西電東送受阻，特別是云南旱情導(dǎo)致的發(fā)電能力下降及高耗能產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，使得電力供需失衡；東北地區(qū)則因煤價(jià)飆升，發(fā)電企業(yè)普遍虧損嚴(yán)重。特別值得注意的是，長(zhǎng)三角地區(qū)的“運(yùn)動(dòng)式減排”現(xiàn)象尤為突出，一旦指標(biāo)超限，地方政府便迅速采取拉閘限電措施，這不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊，也嚴(yán)重?fù)p害了節(jié)能減排政策的聲譽(yù)，使得節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的矛盾日益尖銳化。針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的解決方案為破解這一困境指明了方向。

當(dāng)前，中國(guó)的氣候政策體系被概括為“1+N”模式，其中“1”指的是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議后出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》。這是一份具有深遠(yuǎn)意義的文件，與國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的精神緊密相連。該政策的核心在于反對(duì)運(yùn)動(dòng)式減排與減碳，提倡建立長(zhǎng)效機(jī)制，以避免對(duì)經(jīng)濟(jì)造成劇烈沖擊。長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵在于其溫和性與低社會(huì)成本，它要求環(huán)境執(zhí)法具備穩(wěn)定性、法治性與自覺性。當(dāng)前，雖然已有環(huán)境法、污染防治法等相關(guān)法律法規(guī)以及“大氣十條”等政策措施，但環(huán)境執(zhí)法仍面臨執(zhí)行不力的問(wèn)題，導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與突擊檢查成為常態(tài)。然而，這種方式并非長(zhǎng)久之計(jì)，真正的解決之道在于激發(fā)地方政府的積極性，將環(huán)境監(jiān)管責(zé)任從中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府，使其成為日常性工作的一部分。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須避免運(yùn)動(dòng)式減排與減碳所帶來(lái)的高昂社會(huì)成本。過(guò)去，環(huán)保督察往往導(dǎo)致大量企業(yè)關(guān)停，尤其是小微企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了重大打擊。因此，我們需要轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)政策，以替代傳統(tǒng)的行政手段。

經(jīng)濟(jì)政策在降低社會(huì)成本方面具有顯著優(yōu)勢(shì)。例如碳交易市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制使各企業(yè)的邊際治理成本趨于一致，從而實(shí)現(xiàn)以最低成本達(dá)成減排的目標(biāo)。碳交易市場(chǎng)之所以被視為實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的有效手段，不僅因?yàn)槠淠繕?biāo)明確，更在于它能以最低的社會(huì)成本達(dá)成這些目標(biāo)。當(dāng)社會(huì)成本降至最低時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊也相應(yīng)減小，從而更容易獲得地方政府的支持與配合。因此，推動(dòng)碳交易市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，對(duì)于構(gòu)建長(zhǎng)效的環(huán)境治理機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

經(jīng)濟(jì)政策主要可劃分為兩大類：價(jià)格類政策與數(shù)量類政策。碳交易政策屬于后者，其核心在于政府雖不直接了解企業(yè)的減排成本，但明確減排目標(biāo)，并據(jù)此將一定量的排放許可分配給各排放企業(yè)。鑒于不同企業(yè)的減排邊際成本各異，碳交易市場(chǎng)允許這些排放許可進(jìn)行交易，從而促使減排邊際成本最終趨于一致，實(shí)現(xiàn)以最低社會(huì)成本達(dá)成減排目標(biāo)。在此機(jī)制下，減排成本較低的企業(yè)將承擔(dān)更多減排責(zé)任，并通過(guò)出售多余排放許可獲得收益，而減排成本較高的企業(yè)則可選擇購(gòu)買排放許可以減少自身減排壓力。

價(jià)格手段主要包括補(bǔ)貼與稅收兩種形式。就補(bǔ)貼而言，盡管其成功案例較為罕見，但可再生能源補(bǔ)貼卻是一個(gè)相對(duì)成功的典范。這類補(bǔ)貼不僅有效推動(dòng)了可再生能源的發(fā)展，而且在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候及時(shí)退出，避免了長(zhǎng)期依賴與資源錯(cuò)配，這是衡量補(bǔ)貼政策成功的關(guān)鍵標(biāo)志。事實(shí)上，許多行業(yè)的補(bǔ)貼政策難以順利退出，導(dǎo)致問(wèn)題累積、漏洞擴(kuò)大。這往往源于補(bǔ)貼設(shè)計(jì)的初衷與實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管不足，形成了錯(cuò)誤的補(bǔ)貼政策導(dǎo)向，最終往往以政府強(qiáng)制退出而告終。

相比之下，稅收政策則展現(xiàn)出更為穩(wěn)健的特性。稅收作為一種懲罰性措施，其設(shè)計(jì)初衷在于遏制不良行為。補(bǔ)貼政策有時(shí)可能無(wú)意中鼓勵(lì)了“壞人”的行為，比如通過(guò)擴(kuò)大生產(chǎn)以獲取更多補(bǔ)貼，而稅收則直接針對(duì)污染或不良行為征稅，確保“污染者付費(fèi)”的原則得以實(shí)施。不過(guò)，稅收政策的制定要求政府對(duì)企業(yè)邊際減排成本、邊際效益等信息有較為深入的了解，以確保稅收政策的合理性與有效性?；谶@種信息制定的稅收政策，能夠更為精準(zhǔn)地引導(dǎo)企業(yè)行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我個(gè)人更傾向于稅收作為應(yīng)對(duì)氣候變化的政策工具之一，盡管當(dāng)前中國(guó)氣候政策的主流是碳交易體系。我認(rèn)為，在未來(lái)，碳稅具有廣闊的發(fā)展空間，尤其是鑒于近年來(lái)碳交易市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際挑戰(zhàn)。初期設(shè)立的7個(gè)碳交易試點(diǎn)，經(jīng)科學(xué)評(píng)估，效果并未達(dá)到預(yù)期的理想狀態(tài)。隨后，全國(guó)性碳交易市場(chǎng)的建立也被多次推遲，最終于2021年啟動(dòng)，并首批納入了約2000家火力發(fā)電廠參與交易。根據(jù)“十四五”期間的規(guī)劃，碳交易市場(chǎng)將逐步擴(kuò)展至鋼鐵、水泥等其他高排放行業(yè)，但總體目標(biāo)仍局限于4000余家企業(yè)。值得注意的是，中國(guó)實(shí)際擁有5000萬(wàn)余家企業(yè)，其中可能有一半存在不同程度的排放。鑒于如此龐大的企業(yè)基數(shù)，將所有企業(yè)納入碳交易體系顯然不現(xiàn)實(shí)。因此，即便是設(shè)計(jì)碳交易市場(chǎng)的專家也普遍認(rèn)同，對(duì)于小型企業(yè)而言，實(shí)施碳稅可能更為適宜。

歐盟目前正推進(jìn)邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，盡管當(dāng)前仍處于第一階段的數(shù)據(jù)收集階段，但基于防止碳泄漏的初衷，該機(jī)制未來(lái)勢(shì)必會(huì)擴(kuò)展至覆蓋所有產(chǎn)品。屆時(shí)，若中國(guó)產(chǎn)品出口至歐盟，將面臨依據(jù)其碳足跡征收的碳關(guān)稅，其稅率將與歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格保持一致?；仡櫄W盟碳市場(chǎng)，去年三、四月份時(shí)，碳價(jià)曾高達(dá)每噸二氧化碳90歐元，而近期已回落至約70歐元。相比之下，中國(guó)目前的二氧化碳排放幾乎處于零成本狀態(tài)，即排放免費(fèi)。中國(guó)國(guó)家級(jí)碳市場(chǎng)僅在履約期偶爾出現(xiàn)交易，價(jià)格大致徘徊在人民幣50元左右。然而，一旦面臨70歐元的碳成本，所有化石能源行業(yè)將承受巨大沖擊。

但更重要的是，當(dāng)前的碳交易市場(chǎng)難以有效應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅的挑戰(zhàn)。在國(guó)際貿(mào)易中，企業(yè)必須證明其在中國(guó)境內(nèi)為每噸二氧化碳排放已支付了相當(dāng)于70歐元的成本，方可免除歐盟的碳關(guān)稅。這種邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，相較于貿(mào)易戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)對(duì)中國(guó)征收的關(guān)稅更為復(fù)雜且合理。若企業(yè)在國(guó)內(nèi)已承擔(dān)70歐元的碳成本，則無(wú)需再向歐盟繳納關(guān)稅；若僅支付了60歐元，則需補(bǔ)繳差額。鑒于此，未來(lái)在貿(mào)易環(huán)節(jié)，中國(guó)政府或?qū)⒉扇?chuàng)新策略，確保不向歐盟支付額外關(guān)稅，而是選擇在國(guó)內(nèi)自主征稅，并將稅款用于國(guó)內(nèi)發(fā)展。這一趨勢(shì)可能促使小企業(yè)和貿(mào)易環(huán)節(jié)均納入碳稅體系，最終形成碳交易與碳稅并行的混合體制。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我預(yù)計(jì)在未來(lái)15年內(nèi)，中國(guó)或?qū)⑷孓D(zhuǎn)向碳稅制度。

碳稅之所以被視為一種有效的政策工具，主要源于其雙重紅利的特征。首先，通過(guò)征稅糾正市場(chǎng)失靈，降低二氧化碳排放的外部性，提升市場(chǎng)效率。其次，碳稅收入可用于抵減其他扭曲性稅收，如勞動(dòng)所得稅或增值稅，從而進(jìn)一步減少市場(chǎng)扭曲，提高要素市場(chǎng)的效率。這種稅收轉(zhuǎn)移不僅有助于優(yōu)化資源配置，還能激發(fā)地方政府的積極性，促進(jìn)環(huán)境友好型政策的實(shí)施。

2023年在迪拜舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP28）上，由德國(guó)倡議的“氣候俱樂(lè)部”正式成立。這一舉措對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響尤為深遠(yuǎn)，因?yàn)橹袊?guó)過(guò)去的主要出口市場(chǎng)包括美國(guó)、歐盟、日本及澳大利亞等，這些市場(chǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。若歐盟實(shí)施碳關(guān)稅政策，中國(guó)企業(yè)或許能通過(guò)產(chǎn)品調(diào)整增加對(duì)日本、澳大利亞等地的出口以應(yīng)對(duì)。然而，氣候俱樂(lè)部的成立則徹底改變了這一格局。該俱樂(lè)部涵蓋了G20所有成員國(guó)，包括美國(guó)、日本、澳大利亞、新西蘭，以及10多個(gè)發(fā)展中國(guó)家，共計(jì)37個(gè)國(guó)家，其碳排放量占全球總量的30%。這意味著，氣候俱樂(lè)部可能作為一個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)體向中國(guó)征收碳關(guān)稅。

具體而言，若氣候俱樂(lè)部?jī)?nèi)部設(shè)定每噸二氧化碳排放需支付50美元的碳價(jià)格，則向該俱樂(lè)部任何成員國(guó)出口產(chǎn)品均需承擔(dān)這一成本。此舉將在全球范圍內(nèi)形成一個(gè)統(tǒng)一的碳價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，與歐盟僅覆蓋部分市場(chǎng)的做法截然不同。隨著日本、美國(guó)的加入，全球主要市場(chǎng)都將實(shí)施碳關(guān)稅，這將從產(chǎn)業(yè)鏈下游開始倒逼全球形成統(tǒng)一的碳價(jià)格體系，其影響極為深遠(yuǎn)。

對(duì)于中國(guó)而言，這一變化將極大地影響能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，盡管我們一直在努力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，但進(jìn)展緩慢。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，這主要是由于缺乏足夠的價(jià)格激勵(lì)機(jī)制。一旦全球碳價(jià)格形成并上升，將推動(dòng)中國(guó)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速轉(zhuǎn)型。

最終，所有問(wèn)題的核心都?xì)w結(jié)為成本效益的比較。若成本效益顯著提升，這些問(wèn)題都將迎刃而解。鑒于市場(chǎng)逐利的本質(zhì)，當(dāng)前大量投資涌入新能源領(lǐng)域，正是基于其未來(lái)的預(yù)期收益。若火電廠需為每噸二氧化碳排放支付高達(dá)50美元的費(fèi)用，它們無(wú)疑會(huì)將資金轉(zhuǎn)向新能源領(lǐng)域，從而極大加速能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型不僅對(duì)中國(guó)影響深遠(yuǎn)，對(duì)全球氣候行動(dòng)同樣具有重大意義。

我認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策也是推動(dòng)社會(huì)公正轉(zhuǎn)型的必要手段。盡管存在多種轉(zhuǎn)型路徑，但公正性應(yīng)成為我們選擇路徑的重要考量。遺憾的是，過(guò)去我們主要依靠行政手段，如關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。這種做法在“十一五”期間尤為顯著，雖然成功實(shí)現(xiàn)了能源強(qiáng)度下降20%的目標(biāo)，但主要手段是關(guān)閉了大量的小鋼鐵廠、小火電廠及小水電站，這些多為民營(yíng)和小微企業(yè)。在此過(guò)程中，大中型國(guó)有企業(yè)因市場(chǎng)空間的釋放而相對(duì)受益，并獲得了國(guó)家節(jié)能減排的大量扶持資金，用于安裝脫硫、脫硝等環(huán)保設(shè)施。然而，這種轉(zhuǎn)型方式顯然缺乏公正性，不僅加劇了公有經(jīng)濟(jì)與私有經(jīng)濟(jì)之間的不平衡，也違背了政府扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的初衷，對(duì)民營(yíng)和小微企業(yè)造成了不必要的打擊。

相比之下，經(jīng)濟(jì)政策在推動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)展現(xiàn)出了更高的公平性。它不受企業(yè)所有制形式的限制，而是基于排放量來(lái)實(shí)施收費(fèi)，這使得那些環(huán)保表現(xiàn)優(yōu)異的民營(yíng)企業(yè)即便在繳納費(fèi)用后也能繼續(xù)正常運(yùn)營(yíng)。從國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，民營(yíng)和小微企業(yè)是不可或缺的力量，它們?cè)谕苿?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面具有不可替代的作用。因此，從效益與公平雙重維度出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)反思并調(diào)整當(dāng)前的環(huán)保政策，避免對(duì)民營(yíng)和小微企業(yè)造成不公正待遇，確保所有企業(yè)都能在公平的市場(chǎng)環(huán)境中參與低碳綠色轉(zhuǎn)型。

森林碳匯

關(guān)于森林碳匯的問(wèn)題值得特別關(guān)注。2022年4月，解振華特使在達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上明確提出，中國(guó)氣候行動(dòng)包含三大關(guān)鍵內(nèi)容：1+N政策體系、能源轉(zhuǎn)型和森林碳匯。其中，森林碳匯被視為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要途徑之一。

面對(duì)2060年碳中和時(shí)可能剩余的20至30億噸二氧化碳排放，森林碳匯能否承擔(dān)如此重任仍需進(jìn)一步探討和研究。

我認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)仍然充滿希望，中國(guó)在人工造林方面的卓越能力在全球發(fā)展中國(guó)家中獨(dú)一無(wú)二，且未來(lái)潛力巨大。

具體而言，潛力來(lái)源于三個(gè)主要方面：

一是外延擴(kuò)大再生產(chǎn)，即繼續(xù)擴(kuò)大造林面積。但此潛力相對(duì)有限。當(dāng)前，中國(guó)森林碳匯量約為8-9億噸，即便再增加4%-5%的面積，也僅能額外吸收不到1億噸二氧化碳，這與20-30億噸的目標(biāo)仍有較大差距。

二是內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)，即提升森林質(zhì)量。盡管中國(guó)在全球綠化方面貢獻(xiàn)顯著，但森林的蓄積量增長(zhǎng)并不顯著。與全球平均每公頃137立方米的蓄積量相比，中國(guó)僅為80立方米（喬木林約為92立方米），存在顯著差距。若能將中國(guó)森林的蓄積量提升至世界平均水平，即從當(dāng)前的80立方米或喬木林的90立方米提升至130立方米，則森林碳匯量有望接近翻倍。在此情境下，即使保守估計(jì)，中國(guó)森林碳匯的年度增量達(dá)到15億噸完全可能。

三是產(chǎn)品市場(chǎng)替代。森林資源會(huì)面臨自然衰敗、火災(zāi)、病蟲害等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致碳釋放回大氣中。因此，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期固碳，需發(fā)展長(zhǎng)期固碳的林產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)。家具和現(xiàn)代木結(jié)構(gòu)房屋是最常見的有長(zhǎng)期固碳能力的林產(chǎn)品形式。若提升木材在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用，尤其是農(nóng)村住房向木結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，將顯著減少碳排放。以美國(guó)為例，其獨(dú)立住宅幾乎全為木結(jié)構(gòu)。若中國(guó)能提升單位面積蓄積量至世界平均水平，并增加木材在家具、住房等長(zhǎng)期固碳產(chǎn)品中的使用，可輕松替代三分之一的建筑材料生產(chǎn)過(guò)程中的排放，每年可減少約9-10億噸二氧化碳排放（基于保守估計(jì)）。結(jié)合森林碳匯的自然增長(zhǎng)，總減排量可達(dá)25億噸左右，與丁院士提出的20-30億噸目標(biāo)相吻合，從而有效實(shí)現(xiàn)碳中和。

當(dāng)前，盡管在體制政策改革方面取得了顯著進(jìn)展，但仍存在一些關(guān)鍵障礙，導(dǎo)致單位蓄積量未能有效提升。社會(huì)上普遍存在的“砍樹即破壞環(huán)境”的誤解，已經(jīng)對(duì)林業(yè)發(fā)展造成極大困擾。在中國(guó)，超過(guò)50%的林木為商品林，生產(chǎn)者依法享有砍伐的權(quán)利。然而，在現(xiàn)行體制下，砍伐行為需經(jīng)政府嚴(yán)格審批，這導(dǎo)致許多地方對(duì)砍伐申請(qǐng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，甚至不敢批準(zhǔn)。這一狀況嚴(yán)重阻礙了私人投資者的進(jìn)入，特別是那些具備專業(yè)特長(zhǎng)的投資者，進(jìn)而限制了林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；l(fā)展。因此，單位面積蓄積量難以提升，森林質(zhì)量低下。

不合理的體制與政策環(huán)境，加之政策穩(wěn)定性的缺乏，使得林業(yè)從業(yè)者難以獲得穩(wěn)定收益，最終導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力下降，面臨國(guó)際市場(chǎng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。自2008、2009年以來(lái)，中國(guó)木材產(chǎn)量增長(zhǎng)停滯，而木材銷售量卻持續(xù)攀升，其增量主要來(lái)自進(jìn)口木材，目前進(jìn)口比例已接近60%。這一趨勢(shì)凸顯了提升國(guó)內(nèi)木材生產(chǎn)力的緊迫性。

此外，國(guó)際壓力也是不容忽視的因素。中美協(xié)議中明確雙方需共同努力防止森林減少。中國(guó)作為全球最大的木材進(jìn)口國(guó)，承受著巨大的國(guó)際壓力。大量進(jìn)口木材源自熱帶毀林嚴(yán)重的國(guó)家，這進(jìn)一步加劇了中國(guó)的國(guó)際責(zé)任。因此，我們必須改善現(xiàn)有的林業(yè)經(jīng)營(yíng)政策環(huán)境，鼓勵(lì)私人投資者進(jìn)入林業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而提升森林質(zhì)量和木材自給的能力。

未來(lái)，深化集體林權(quán)改革將是關(guān)鍵一步。習(xí)近平主席近年來(lái)多次批示要深化這一改革，旨在將更多林地分配給農(nóng)民，并賦予林業(yè)生產(chǎn)者更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。當(dāng)前，各省份正積極出臺(tái)相關(guān)政策，逐步取消對(duì)生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的限制。我們有理由相信，若這些改革措施得以有效實(shí)施，未來(lái)十幾年內(nèi)，中國(guó)將有望迎來(lái)一個(gè)活躍的木材經(jīng)濟(jì)時(shí)代，森林質(zhì)量將得到顯著提升，從而為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。