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一段時(shí)間以來，我們對(duì)于土地財(cái)政、土地融資有一種一棍子打死的情緒，我認(rèn)為需要客觀地看。

近段時(shí)間以來，多地公布了新一輪樓市優(yōu)化政策，其中值得關(guān)注的是，包括一線城市在內(nèi)的多個(gè)城市，紛紛降低了非戶籍人口的購房門檻。例如，樓市限購政策最嚴(yán)格的城市之一上海，在5月27日出臺(tái)的一攬子的樓市紓困政策中，充分釋放非戶籍人群、人才群體購房的需求。政策規(guī)定，非戶籍居民購房社保連續(xù)繳納年限從5年降至3年，非戶籍單身人士購房區(qū)域擴(kuò)大至外環(huán)內(nèi)二手住房等。更早時(shí)，南京重啟“購房落戶”政策，只要在南京市擁有合法穩(wěn)定住所且實(shí)際居住的非南京戶籍人員，可以直接辦理落戶。

流動(dòng)的人口，分化的樓市

有觀點(diǎn)認(rèn)為，本輪以放寬非本地戶籍人口購房限制為重點(diǎn)的樓市調(diào)控，是各地“搶人”升級(jí)的一種表現(xiàn)。但從本質(zhì)上說，與其說是“搶人”，毋寧說是樓市政策在順應(yīng)客觀規(guī)律。因?yàn)椋瑥慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律來看，全世界范圍之內(nèi)，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家，到現(xiàn)在也仍然存在人口向大城市集中的趨勢(shì)。人口向大城市的集聚是普遍規(guī)律，就一定會(huì)帶來對(duì)大城市住房的相應(yīng)需求。

實(shí)際上，對(duì)于非戶籍人口買房限制有所松動(dòng)，這一方面是順應(yīng)了非戶籍人口的實(shí)際需要，但另一方面，我們也并沒有取消所有的購房限制，即使是戶籍人口，在一些大城市，尤其是中心城區(qū)，對(duì)于家庭的買房套數(shù)仍然有限制，這可以防止家庭與家庭之間，因?yàn)槭杖氩罹喽a(chǎn)生財(cái)產(chǎn)差距。對(duì)外來人口購房的限制減少，有利于滿足相關(guān)人群的購房居住需求。

那么，大城市降低購房門檻，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致大城市對(duì)中小城市的“虹吸”，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩極分化呢？應(yīng)該說，大城市放開非戶籍人口的購房限制，不是造成樓市分化的原因，而是在人口向大城市集中這一客觀規(guī)律的驅(qū)動(dòng)下，樓市必然會(huì)分化。

一個(gè)需要理解的問題是，為什么人口會(huì)向大城市集中？這主要是因?yàn)?，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，人口的集聚會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，很多產(chǎn)業(yè)，尤其是服務(wù)業(yè)，十分依賴于人口規(guī)模、人口流量和人口密度來進(jìn)行發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的水平越來越高，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中所占的比重也越來越高，一方面，服務(wù)業(yè)的發(fā)展能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往，同時(shí)，服務(wù)業(yè)也成為創(chuàng)造就業(yè)、提升收入的重要的產(chǎn)業(yè)。而由于服務(wù)業(yè)的特性，需要供給和需求面對(duì)面，生產(chǎn)和消費(fèi)同時(shí)完成，因此，就特別依賴于人口規(guī)模、人口流量，以及人口密度。

一些產(chǎn)業(yè)在大城市借助于人口的規(guī)模、密度和流量，能夠發(fā)展得更好。特別是隨著人民生活水平的提高而產(chǎn)生的一些新需求，比如文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、演藝、會(huì)展等等，也包括我們?nèi)粘Ｊ褂玫囊恍┥罘?wù)業(yè)，如外賣、家政等，都更容易在人口規(guī)模大的地方發(fā)展。

因此，在人口不斷向大城市集中的趨勢(shì)下，對(duì)買房限制的逐漸取消或放松，有利于一些穩(wěn)定在大城市就業(yè)和居住的人，可以按照自己的意愿和能力，決定是否買房。要是收入暫時(shí)不夠高，可以通過租房在大城市生活和工作。

不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，降低大城市的購房門檻，會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化。即便是在原先對(duì)非戶籍人口購房進(jìn)行限制的情況下，也已經(jīng)由于人口流動(dòng)在大城市和中小城市之間分化為人口流入地和人口流出地，出現(xiàn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化。經(jīng)濟(jì)政策不能回避趨勢(shì)，更不能通過限制人口流動(dòng)，來維持一些缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)的住房需求。

從供給側(cè)發(fā)力緩解大城市住房問題

房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化，除了因?yàn)樾枨髠?cè)的人口流動(dòng)，導(dǎo)致在大城市和中小城市之間出現(xiàn)分化之外，還有供給側(cè)的因素。曾經(jīng)有一段時(shí)間，有的地方的土地供應(yīng)，還有企業(yè)側(cè)的拿地和造房子方面，都沒有認(rèn)識(shí)到人口集中是一個(gè)規(guī)律或者趨勢(shì)，因此，在一些事后看起來人口大量流出的地方，建造了大量的新城和住房。這就導(dǎo)致住房的供應(yīng)，與后工業(yè)化階段服務(wù)業(yè)發(fā)展所需要的人口密度、人口流量的趨勢(shì)不匹配。

房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化，是在供給和需求兩個(gè)力量的作用之下出現(xiàn)的?，F(xiàn)在要做的，除了在需求側(cè)通過政策的松動(dòng)，來適應(yīng)人口增長(zhǎng)地區(qū)的實(shí)際住房需求，也要在供給側(cè)，在人口流入的地方，多建房子，緩解房?jī)r(jià)的上漲趨勢(shì)。而在人口流出的地方，則要減量供應(yīng)住房，避免住房出現(xiàn)大量的閑置，浪費(fèi)資源。

長(zhǎng)期以來，我的研究一直在呼吁供給側(cè)的改變，最近這些年，國(guó)家也已經(jīng)重視到這個(gè)問題。今年2月召開的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議提出，“要增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力”，這是一個(gè)重要的信號(hào)。

以往，我們對(duì)于人口流入的地區(qū)，始終存在一些對(duì)于現(xiàn)代化發(fā)展和城市發(fā)展的誤解。比如，認(rèn)為人口流入會(huì)帶來城市嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，會(huì)突破城市的承載力，然后會(huì)產(chǎn)生擁堵、污染、高房?jī)r(jià)問題。但是，從全球范圍內(nèi)來看，只要在技術(shù)變革、管理改進(jìn)等方面持續(xù)努力，在城市規(guī)劃方面能夠順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和空間格局的變化，那么，城市的擁堵、污染、高房?jī)r(jià)問題，都可以得到有效的緩解。其中的關(guān)鍵，是供給如何適應(yīng)需求的變化。

由于以往對(duì)規(guī)律理解不到位，我們?cè)谌丝诖罅苛魅氪蟪鞘械耐瑫r(shí)，在供給側(cè)卻出現(xiàn)了對(duì)大城市建設(shè)用地的嚴(yán)格控制，結(jié)果就是大城市的建設(shè)用地供給跟不上需求，導(dǎo)致了地價(jià)高、房?jī)r(jià)高的現(xiàn)象。而為了推動(dòng)制造業(yè)的發(fā)展，地方政府在建設(shè)用地里，又把大量的土地用在了工業(yè)用地上，導(dǎo)致居住用地的供給進(jìn)一步被壓縮，而其中，對(duì)于廉租房和公租房的供給，相對(duì)來說更加不足，這就進(jìn)一步加劇了住房的短缺。

因此，接下來在土地的投入、建設(shè)用地的配置方面，要順應(yīng)一些優(yōu)勢(shì)地區(qū)——主要是指沿海和沿江地區(qū)的一些港口和一些大城市——的用地需求，盡最大可能在不影響生態(tài)宜居的情況下，去增加城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量，并優(yōu)化城市建設(shè)用地的配置。在總量供應(yīng)中，能使得條件好的優(yōu)勢(shì)地區(qū)，容納更多的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，來為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做貢獻(xiàn)。在土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中，可以釋放更多的居住用地，建造更多的房子，緩解住房的短缺。這樣一來，就可以讓土地供給側(cè)的政策，更加適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。

土地財(cái)政何解？

隨之而來的問題是，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的趨勢(shì)性變化，在土地和相關(guān)的財(cái)政問題上，人口流入地和人口流出地，就需要制定差異化的政策。

在人口流入的地區(qū)，相應(yīng)地會(huì)增加對(duì)于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施，以及住房的需求。其中，對(duì)于一些在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住的中低收入者，在大城市的房?jī)r(jià)較貴的情況下，就需要通過政府的財(cái)政投入，來為其提供公租房、廉租房或者住房相關(guān)的補(bǔ)貼（如住房券），而這需要政府有大量的財(cái)政投入。

此時(shí)，土地財(cái)政和土地出讓收入仍然可以發(fā)揮積極作用。換句話說，如果高收入者對(duì)住房有購買力，那么由這種住房需求派生出來的高房?jī)r(jià)、高地價(jià)，完全可以通過土地出讓收入和房地產(chǎn)交易的稅收，來作為地方財(cái)政收入的來源。只要這種財(cái)政收入可以通過轉(zhuǎn)移支付，有效地轉(zhuǎn)化為中低收入者提供公租房、廉租房和住房券，那么，土地出讓和土地財(cái)政就可以發(fā)揮積極的作用，縮小不同收入群體住房消費(fèi)的差距。

但是在人口流出的地區(qū)，就不能、也做不到再像以前那樣，去依賴土地出讓來獲得財(cái)政收入。未來，在人口大量流出的地方，需要來自于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，作為財(cái)政支出來源，以維持本地居民公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，這是長(zhǎng)期趨勢(shì)。

一段時(shí)間以來，我們對(duì)于土地財(cái)政、土地融資有一種一棍子打死的情緒，我認(rèn)為需要客觀地看。如果利用得好，利用對(duì)地方，那么土地財(cái)政就可以發(fā)揮好的作用。未來的土地財(cái)政、土地融資，需要更多地在人口流入地發(fā)揮跨期的資源配置和類金融作用，而在人口流出地，就不能再依靠這種傳統(tǒng)的融資方式。

從產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的角度來講，在人口不斷流入的地區(qū)，要在以下三個(gè)方面發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)極作用：第一是制造業(yè)，要發(fā)揮人口流入地區(qū)的集聚功能，在全產(chǎn)業(yè)鏈上，協(xié)同大中小城市發(fā)展，發(fā)揮穩(wěn)鏈固鏈的作用，以增加中國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，通過資源的集約利用，來提高制造業(yè)的投入產(chǎn)出效率。

第二是發(fā)揮人才集聚的優(yōu)勢(shì)和科創(chuàng)能力，通過研發(fā)、設(shè)計(jì)、金融、貿(mào)易、咨詢等等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為制造業(yè)賦能，形成制造業(yè)和服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)，持續(xù)提高中國(guó)制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這其中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用，對(duì)整個(gè)制造業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力，以及穩(wěn)鏈固鏈都有積極作用。

第三是消費(fèi)服務(wù)業(yè)。前面講到，人民煥發(fā)出來的對(duì)美好生活向往的需求，會(huì)越來越集中在服務(wù)業(yè)上。那么，在人口流入地，就需要借助于人口規(guī)模和人口流量，來推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加快生活服務(wù)業(yè)的分工，提升生活服務(wù)業(yè)的品質(zhì)和多樣性。同時(shí)，對(duì)于一些特別依賴于人口規(guī)模的文化、體育、會(huì)展等方面的產(chǎn)業(yè)，還要大城市發(fā)揮消費(fèi)中心城市的功能，來服務(wù)于其他中小城市居民的需求。

而在人口流出地，其產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)將越來越體現(xiàn)在資源依賴型的農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源方面。這些產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)部，主要服務(wù)于以中心城市為核心的人口聚集區(qū)的居民的外溢需求，如農(nóng)產(chǎn)品、旅游休閑等等。有一些相對(duì)邊遠(yuǎn)的地區(qū)，需要服務(wù)于全國(guó)性的農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)，甚至國(guó)防安全方面的一些需求。這些產(chǎn)業(yè)在人口適度流出的過程中，恰恰有利于提升這些地方的勞動(dòng)生產(chǎn)率和人均資源的占有量和使用量，有助于提高當(dāng)?shù)鼐用竦娜司杖搿Ｍ瑫r(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和管理技術(shù)的現(xiàn)代化，提升這些產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院樓帥舟亦對(duì)此文有貢獻(xiàn)