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陳憲

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國發(fā)展研究院和深圳行業(yè)研究院研究員，兼任中國市場學(xué)會副會長、上海全球城市研究院學(xué)術(shù)委員會主席。

中心城區(qū)是上海都市圈的核心圈層，集中了主要的政治、經(jīng)濟(jì)、金融、教育、科技和文化功能?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》確定，中心城區(qū)外圍的四個主城片區(qū)與中心城區(qū)共同構(gòu)成主城區(qū)。上海正在加快建設(shè)位于重要區(qū)域廊道、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城，構(gòu)成上海都市圈第二個圈層——新城區(qū)。五個新城建設(shè)以職住平衡為核心要求，致力于產(chǎn)城融合、功能完備、生態(tài)宜居、交通便利和治理高效；從形成獨(dú)立的城市功能起步，直到建成具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。根據(jù)規(guī)劃，五個新城建設(shè)將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、綜合交通和環(huán)境治理等方面集中規(guī)劃、全面賦能，與主城區(qū)功能互補(bǔ)、相互賦能，做實(shí)上海都市圈的空間結(jié)構(gòu)。與上海陸域或水域接壤的三個地級城市是浙江的嘉興、江蘇的蘇州和南通。蘇州和嘉興與上海陸域相連，經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系歷來十分緊密。在交通運(yùn)輸方式以水運(yùn)為主時，南通與上海聯(lián)系的緊密程度超過其他城市。近年來，隨著越江鐵路、公路和隧道的大規(guī)模建設(shè)，南通與上海的聯(lián)系正重現(xiàn)往昔。今天，滬蘇、滬嘉和滬通間的基礎(chǔ)設(shè)施、職住關(guān)系、產(chǎn)業(yè)分工和治理協(xié)同趨于同城化，兩省一市政府也就三地同城化作出了積極部署。

都市圈正在成為城市體系的核心與樞紐。編制并實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃，能夠優(yōu)化城市及城市間的空間結(jié)構(gòu)，對產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)建、基本公共服務(wù)均等化、社會和生態(tài)協(xié)同治理等都將產(chǎn)生積極影響。

2024年1月，新勝路跨吳淞江大橋通車滿月。新勝大橋是上海市首輪“打通省界斷頭路”項(xiàng)目，南接青浦區(qū)新勝路，北接昆山市香榭麗大道，雙向四快兩慢車道規(guī)模。

解放日報記者 李茂君 攝

PART/ 01伴隨產(chǎn)城融合、產(chǎn)城人融合，職住關(guān)系趨于平衡

都市圈是城市化和區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的城市集群或同城化形態(tài)。都市圈從大城市、中心城市演變而來，軌道交通將它們與周邊城鎮(zhèn)融合在一起，形成多中心圈層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會功能區(qū)。“職住平衡說”是從城市到都市圈的一個邏輯?！奥氉∑胶庹f”認(rèn)為，隨著城市的發(fā)展，中心城區(qū)“人滿為患”，在郊區(qū)出現(xiàn)以居住為主要目的的新城鎮(zhèn)，直至行政區(qū)劃周邊的城市也加入這個行列。為了方便上下班并縮短通勤時間，軌道交通應(yīng)運(yùn)而生，并獲得快速發(fā)展。都市圈的英譯為“metropolis”。其中，“metro”指的就是軌道交通，包括地鐵、輕軌和城際鐵路；“polis”是“城邦”的意思。制造業(yè)從中心城區(qū)向郊區(qū)和周邊城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)鏈、配套鏈和供應(yīng)鏈延伸，產(chǎn)業(yè)分工格局形成，是從城市到都市圈的另一條演化線索。郊區(qū)新城、周邊城市最初是中心城區(qū)的“睡城”，主要承擔(dān)“住”的功能，之后逐步出現(xiàn)產(chǎn)城融合、產(chǎn)城人融合，職住關(guān)系趨于平衡。

從城市到都市圈，至少發(fā)生了三個具有重要意義的變化：

首先，從行政（管理）區(qū)到經(jīng)濟(jì)（功能）區(qū)的變化。“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”，對于“打破一畝三分地的思維定式”“形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”以及推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、理順市場與政府關(guān)系具有重要作用。編制并實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的重要手段之一。在理念和實(shí)踐上，城市和都市圈有一個本質(zhì)區(qū)別：前者是以居住集群、商業(yè)集群、商務(wù)集群、創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群等為基礎(chǔ)的同城化，是在一個行政區(qū)劃范圍內(nèi)的（如上海主城區(qū)和五個新城）的同城化；后者的同城化發(fā)生在不同行政區(qū)劃的相鄰城市之間，是建立在規(guī)模效應(yīng)、溢出效應(yīng)基礎(chǔ)上的同城化。其次，空間結(jié)構(gòu)的變化及優(yōu)化。在中國都市圈形成和規(guī)劃的過程中，可以看到三種基本類型：第一，跨境的都市圈，如深港都市圈、珠澳都市圈。圈內(nèi)主要城市地域緊鄰、經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系緊密，天然就是一個都市圈。但由于兩地兩種制度（不同的法律、關(guān)稅制度等）、兩種貨幣等因素，經(jīng)濟(jì)社會全面一體化面臨不小困難。第二，跨省級行政區(qū)劃的都市圈，如南京都市圈，其發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施需要江蘇省和安徽省共同推進(jìn)。第三，省級行政區(qū)劃內(nèi)的都市圈。不同類型的都市圈有著不同的特征，通過不同的路徑對空間結(jié)構(gòu)變化和優(yōu)化產(chǎn)生積極作用。江蘇省尤其是蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)密度、城市集群達(dá)到了較高水平，蘇錫常是頗具代表性的城市集群。南京地處江蘇省西南一隅，其北、西和南三個方向都與安徽接壤。南京距鎮(zhèn)江、揚(yáng)州的距離為80公里至100公里，距安徽馬鞍山則不到60公里。因此，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》包括安徽的城市實(shí)屬必然?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》也要求，加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。深圳空間逼仄，制約發(fā)展的問題突出。前些年，深圳和汕尾共同建立了深汕合作區(qū)。下一步，編制深港都市圈發(fā)展規(guī)劃，還要將東莞、惠州的部分區(qū)縣和深汕合作區(qū)一并納入，以進(jìn)一步緩解發(fā)展空間的矛盾，加快周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐。南昌空間結(jié)構(gòu)不合理的問題由來已久，其周邊的永修縣、靖安縣、奉新縣、高安市、豐城市、樟樹市和余干縣等都在其他地級市的轄內(nèi)。由于空間距離、市場流通、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面的原因，它們與南昌的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，甚至基本形成了一體化的態(tài)勢。在轄域面積16.69萬平方公里的江西省，南昌市面積7195平方公里，占比僅4.31%。在中部六省的省會中，這一占比最低。一般認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，如果沒有一個強(qiáng)省會，難以避免資源要素尤其是人才向省外流出。因此，從調(diào)整空間結(jié)構(gòu)入手，積極規(guī)劃建設(shè)南昌都市圈，重構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，是一個值得重視的課題。最后，要素流動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化。大城市、中心城市和都市圈處于城市化與區(qū)域一體化發(fā)展的不同階段。在相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，都市圈成為城市化與區(qū)域一體化的主要形態(tài)；在相對次發(fā)達(dá)的地區(qū)，大城市和中心城市是城市化與區(qū)域一體化的主要形態(tài)。從要素流動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，它們之間的一個重要區(qū)別是，在都市圈內(nèi)部，要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系以輻射、溢出和分工為主；大城市、中心城市和周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，則以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。上海作為長三角和長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭城市，以提升全球資源配置功能、科技創(chuàng)新策源功能、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能和對外開放樞紐門戶功能為重點(diǎn)，與周邊地區(qū)形成了較好的互補(bǔ)性，在產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品鏈不同環(huán)節(jié)形成了良好的分工合作。比如，研發(fā)、設(shè)計(jì)和營銷環(huán)節(jié)在上海，制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)在蘇州、南通和嘉興等周邊城市。上海的地區(qū)生產(chǎn)總值占上海都市圈的比重，1994年至2000年之間為上升態(tài)勢，占比由60.45%上升到63%；2000年之后呈下降趨勢，2020年下降為52%。上海人口數(shù)量占上海都市圈比重，在2006年至2014年占比呈上升態(tài)勢，由52.48%上升到55.39%；2015年之后出現(xiàn)下降，2020年為51.49%。由此表明，上海在中心城市發(fā)展階段與周邊要素和產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)集聚吸納特征，在都市圈發(fā)展階段都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)和人口等要素則逐步釋放溢出效應(yīng)。

PART/ 02形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的空間格局

在都市圈時代，中心城市和周邊城市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平持續(xù)提升。同時，在市場和政策的共同作用下，都市圈內(nèi)各城市加強(qiáng)在功能、交通、環(huán)境和文化等方面的協(xié)調(diào)與銜接，要素流動壁壘進(jìn)一步減弱，促進(jìn)中心城市和周邊城市的協(xié)同發(fā)展。與之相伴，中心城市更加注重城市功能的提升，并進(jìn)一步產(chǎn)生溢出效應(yīng)，輻射帶動周邊中小城市發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)方面，中心城市與周邊城市在產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)打造合理的產(chǎn)業(yè)分工，形成更緊密的利益共同體。除此之外，都市圈還表現(xiàn)出其他多方面的價值：第一，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。區(qū)域集群的核心是創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)新集群的規(guī)模和質(zhì)量決定產(chǎn)業(yè)集群即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，進(jìn)而決定區(qū)域集群的高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的“頭部”和“主干”企業(yè)，一般活躍于大國經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域。它們是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的承載區(qū)和策源地。都市圈的一個基本價值，就是形成高質(zhì)量的創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。第二，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基石。以都市圈范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推動基本公共服務(wù)和社會保障一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平，可以為區(qū)域乃至全國性的共同富裕作出貢獻(xiàn)。下一步，都市圈可將基礎(chǔ)較好的公共服務(wù)領(lǐng)域作為切入點(diǎn)和突破口，在義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、文化體育和殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域切實(shí)提升均等化水平。第三，實(shí)現(xiàn)社會和生態(tài)的協(xié)同治理。社會共治既是都市圈有機(jī)協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會資源優(yōu)化配置的必然選擇。都市圈綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，關(guān)鍵是探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，包括加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目共同投入機(jī)制，以及探索碳達(dá)峰碳中和協(xié)同機(jī)制等生態(tài)治理新機(jī)制。下一步，要以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局，進(jìn)而使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的生活。

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