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地方政府債務已經成為影響中國經濟發(fā)展的重要因素。在中央國有企業(yè)凈資產占GDP 的比重20多年來幾乎沒有變化的情況下（29%左右），地方國有企業(yè)凈資產已經從2000年占GDP的28.5%增加到2021年的67%。不少債務增長快的省，其地方國有企業(yè)凈資產也增長快。地方一些國有企業(yè)如餐飲、食品加工等，并非國家戰(zhàn)略所需，若轉讓部分這類國有企業(yè)資產，或者出讓部分上市企業(yè)的股份，可以有效降低地方債務、化解銀行風險、增強企業(yè)投資信心，使地方政府更好地提供公共產品，促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

01防范化解地方債務風險緊迫性與日俱增

國家統(tǒng)計局10月18日公布的數據顯示，2023年前三季度，全國房地產開發(fā)投資同比下降9.1%，商品房銷售面積同比下降7.5%。一些開發(fā)商出現債務違約。據商務部數據，2023年1-8月，全國吸收外資下降5.1%。人民幣貶值，但出口并不理想。海關總署數據顯示，今年前三季度中國進出口總值，以人民幣計價，下降0.2%，以美元計算下降更多。一些地方政府債務嚴重，影響財政正常運行，增加了金融風險，也影響了投資者積極性。

地方政府債務主要包括一般債務和隱性債務。一般債務是指正式發(fā)行的政府債券，而隱性債務則是指地方政府通過各種融資平臺所形成的債務。2008年全球金融危機爆發(fā)后，中央政府出臺4萬億經濟刺激計劃，地方政府債務從此大大增加。到2022年底，中央政府國債余額約占GDP的21%，地方政府負有償還責任的債務約占GDP的29%。各地政府債務很不平衡，有些地方債務不高，但有些地方政府的顯性債務已經超過GDP的50%。加上國家鐵路公司約占GDP5%的債務，當前我國顯性政府債務已經很高了。按照2013年負有償還責任債務與隱形債務（負有擔保責任和救助責任的債務）6:4的比重，地方政府隱形債務大概會占到GDP的19%。地方城投公司債務也很高，其中多少屬于地方政府隱性債務還是一個未知數。若把城投公司的債務算在內，當前地方政府的債務規(guī)模非常巨大。

地方政府債務很難依靠稅收和收費來償還。當前，一般公共預算收入除用于保工資、保運轉、保基本民生等支出外，用于還債的資金很少。其他預算賬戶都是?？顚Ｓ?，很難有盈余用來償還地方政府債務。例如，今年上半年，地方政府性基金預算本級收入同比下降17.2%，其中，國有土地使用權出讓收入同比下降20.9%?；鹗杖胝嫉紾DP的8%左右，對地方政府十分重要。貸款建成的市內基礎設施大都具有公共品性質，很難得到足夠的收費收入來還債。有些城市必需品（如水電氣）雖然由政府壟斷性提供，但政府需要用這些必需品調節(jié)收入分配，將價格壓得很低，很難產生利潤用來還債。

中央政府2014年開始就要求將城投公司與地方政府分離，地方政府不包攬城投公司的債務負擔。今年6月，廣西發(fā)布政府投資管理辦法的征求意見公告，明確要求國有及國有控股企業(yè)對外投融資應當遵循審慎原則，不得脫離實際過度舉債，不得投資收益不能完全覆蓋融資成本的項目，舉債融資時應主動聲明不承擔政府融資職能、所舉債務是企業(yè)債務，地方政府不承擔償債責任。然而，一些地方積累的城投債的確得到過地方政府的背書或默許。

由于債務較高，地方政府會縮手縮腳，無法積極提供必要的公共品和公共服務。而且，地方債務威脅金融體系和整個宏觀經濟，影響中外投資者的信心。地方政府債務如果得不到有效控制，一旦出現債務違約，將對金融機構和債券市場造成沖擊，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。防范化解地方政府債務風險是今年政府工作重點，其緊迫性與日俱增。

然而，中國地方政府有能力解決債務問題。地方政府雖然債務多，但國有企業(yè)凈資產也很多。實際上，地方國有企業(yè)凈資產已經從2000年占GDP的28.5%，增加到2021年的67%。中央國有企業(yè)的凈資產占GDP的比重變化不大，約為29%。全國國有企業(yè)凈資產從2000年占GDP的57.8%上升到2021年的96.5%，增加近40個百分點，基本上是由于地方國有企業(yè)凈資產增加帶來的。個別省份國有企業(yè)凈資產已經超過GDP的100%。而且，一般地方政府債務增加快的省份，國有企業(yè)凈資產也增加快。如果地方政府將國有企業(yè)資產轉讓一部分，政府債務問題就可以得到緩解，地方政府就可以輕裝上陣，繼續(xù)積極提供公共品和公共服務；銀行壓力就會減輕，中國金融風險就會大大減少；企業(yè)投資信心就會增強，中國經濟發(fā)展就會進入新的階段。

02地方政府債務增加的現狀

地方政府債務大都來自地方融資平臺，地方政府沒有稅收立法權，沒有發(fā)行債務的權力，只能利用融資平臺為基礎設施建設融資。融資平臺是由地方政府出資或者注入土地等資源設立的企業(yè)，目的是為城市基礎設施建設向銀行貸款或向社會融資，也叫城投公司。地方政府融資平臺最早出現在1990年代，為城市的基礎設施建設提供了大量資金。2008年世界金融危機爆發(fā)，同年11月中國政府提出4萬億經濟刺激計劃：在約2年半內，中央政府投資1.18萬億元，地方政府匹配同樣數額的投資，其余為撬動起來的社會投資。從此，地方債務大大增加。地方政府嘗到了借債帶來的“甜頭”——既能刺激GDP增長，又能增加財權。融資平臺貸款不斷增加，地方政府債務問題日益嚴重。

圖1顯示各地區(qū)2014年和2022年的政府顯性（負有償還責任的）債務?？梢钥闯觯瑥?014年到2022年，除北京、上海、貴州、云南外，其余地區(qū)的債務都增加了。有的地區(qū)增加幅度相當驚人。其中天津增長37個百分點，吉林35個百分點，青海33個百分點，甘肅32個百分點，黑龍江27個百分點，新疆22個百分點。

目前顯性債務占GDP最高的是青海，為84.32%，貴州61.86%，吉林54.84%，甘肅54.34%，天津53.01%，海南51.14%，新疆50.73%。2022年顯性債務占GDP比重最低的是江蘇，為16.84%，接下來是上海19.12%，廣東19.42%，福建22.41%，山西24.51%，河南24.66%，北京25.39%，浙江25.95%。隱性債務（負有擔保責任或救助責任的債務）還沒有算上，根據2013年審計署的審計結果，隱性債約為顯性債務的2/3。當然，這些年來，有的地區(qū)已經將很大一部分隱性債務顯性化了。

03本世紀初期成功解決債務問題的經驗

中國不是首次遇到政府債務問題。21世紀初，中國首次面臨政府債務問題。那時的債務主要是國有企業(yè)欠銀行的貸款，或者叫銀行不良資產。

1992年，黨的十四大明確提出，中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。此后，國有企業(yè)走向市場，自負盈虧。改革總體上提高了企業(yè)的效率，但也使一些企業(yè)還不起賬。早在1995年，我國就提出以市場和產業(yè)政策為導向，抓好大的、放活小的?！白ゴ蠓判　庇纱硕鴣?。此后，逐步將一些小的國有企業(yè)轉讓出去，很多變成民營企業(yè)。然而還有不少大中型國有企業(yè)欠下銀行大量債務，到21世紀初，銀行不良貸款最多時達到GDP的40%以上。中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行和國家開發(fā)銀行等背負大量不良貸款，加入世貿組織后，這些銀行及金融機構很難與外國銀行展開競爭。

當時，中國政府債務問題主要是銀行的不良資產，成為國內外投資者關注的焦點。為解決銀行不良資產問題，中國政府于1999年10月中旬，成立四大資產管理公司，東方、長城、信達和華融四家，承接了幾大國有商業(yè)銀行的不良資產，專門處理不良資產。財政部為四家公司各提供了100億元資本金，央行發(fā)放了5700億元的再貸款。

這一系列策略非常成功，解決了銀行不良資產問題，為以后十余年經濟高速增長創(chuàng)造了有利條件。2001年底，中國加入世貿組織，市場化進一步推進，外貿外資大大增加，經濟開始騰飛，企業(yè)盈利狀況大大改善。到2009年，四大資產管理公司的政策性任務就已經完成，而且都通過處理不良資產而獲得盈利。

04近年來應對地方政府債務問題的措施

地方政府債務早就引起中央政府的關注。早在2011年，國家審計署就對地方政府債務進行審計，開始對地方政府借款踩閘。2013年審計署再次審計地方政府債務。當時地方政府債務包括：負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、負有救助責任的債務。中央政府十多年來一直著力化解地方政府債務。

一是通過發(fā)行地方政府債券的方式進行置換。2014年8月31日，全國人大常委會通過修正后的預算法，賦予地方政府發(fā)行有限數量債券的權利。在此之前，根據1995年通過的預算法，地方政府不能有預算赤字，不能發(fā)行債券。新預算法實行后，地方政府雖有權發(fā)行債券，但其數量依然受到中央政府的限制。

2014年10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號，下簡稱“國務院43號文件”）規(guī)定，對存量債務，以2013年政府性債務審計結果為基礎，對地方政府性債務存量進行甄別，并對存量債務以發(fā)行地方政府債券的方式進行置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構。2017年地方政府發(fā)行了8300億元的地方政府債券，2018年地方政府發(fā)行了13130億元的地方專項項目債券和債務置換債券。當地銀行購買這些債券減輕了政府的債務，而商業(yè)銀行也可以將債券作為抵押品抵押到中央銀行，從而提高其貸款能力。這項改革不僅降低了地方政府的利息支出，而且使銀行有機會將債務轉嫁給央行，從而緩解其資產負債表的壓力。

國務院43號文件規(guī)定，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還。融資平臺是企業(yè)，政府不能通過它舉債。2015年12月21日，財政部公布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，取消融資平臺公司的政府融資職能，以妥善處理存量債務、切實加強地方政府債務限額管理?？梢?，財政部對政府發(fā)行債務向來是非常謹慎的。

二是啟動了“債轉股”改革。所謂債轉股，是指把原來銀行與企業(yè)間的債權、債務關系，轉變?yōu)榻鹑谫Y產管理公司與企業(yè)間的股權、產權關系。債權轉為股權后，原來的還本付息就轉變?yōu)榘垂煞旨t。國家發(fā)改委、人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會2019年7月26日印發(fā)《2019年降低企業(yè)杠桿率工作要點》，要求加大力度推動市場化法治化債轉股增量擴面提質?！皞D股”的實施會減輕地方政府融資平臺企業(yè)的還債壓力。

三是追究相關個人的借貸責任。中央政府對地方政府施加了越來越大的壓力，要求他們控制債務發(fā)行。2014年的國務院43號文件明確，對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。2015年8月29日全國人大常委會批準了《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》。國務院對地方政府債務發(fā)行進行了限制，財政部為地方政府債務管理提供了詳細的指導方針，規(guī)定了債務發(fā)行限額，并對非法貸款或非法貸款擔保的責任人進行調查和追究法律責任。2017年初，財政部要求內蒙古、河南、重慶、四川等地方政府以及商務部和銀監(jiān)會調查和追究部分縣市的法律責任及相關問題。這是中央政府第一次懲罰地方政府的非法借款。可見，中央政府管控地方政府債務的態(tài)度是積極且堅定的。

四是債務重組、延遲還債日期、降低利率等。這些方法多用于處理地方城投債問題。2022年8月，蘭州市城市發(fā)展投資有限公司因無法償還債務而進行了債務重組。2022年12月，貴州遵義最大的城投公司遵義道橋宣布，將155.94億元銀行貸款統(tǒng)一展期至20年、利率調整為3.00%-4.50%，且前10年僅付息不還本、后10年分期還本。地方政府債務的延期支付也經常發(fā)生。

五是發(fā)放再融資債券。今年7月24日，中共中央政治局召開會議，提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。最近，內蒙古、天津、遼寧、云南、重慶、廣西先后宣布特殊再融資債發(fā)行計劃，合計規(guī)模為3196.5億元，按照財政部要求，債券資金納入一般公共預算管理，募集資金全部償還政府負有償還責任的拖欠企業(yè)賬款。

目前也有其它解決地方政府債務問題的建議。例如，由中央政府發(fā)行國債，償還地方政府所欠的債務。以上這些措施只能變換債務的形式、債務的政府層級、債務的償還時間，不能減少政府的債務，不能從根本上解決債務問題。我們必須尋求降低地方政府債務的更有效途徑。

05地方國有企業(yè)凈資產大幅增長

地方政府舉債主要為了基礎設施發(fā)展，而并非為直接增加社會福利。據2013年國家審計署報告，截至2013年6月底，用于城市建設的政府債務占總額的37.49％，土地購置占16.69％，交通基礎設施建設占13.78％，保障性住房占6.77％，教育、科學、文化和衛(wèi)生占4.82％，農業(yè)、林業(yè)和水利建設占4.04％，生態(tài)建設和環(huán)境保護占3.18％，工業(yè)和能源占1.21％。

在地方政府債務增加的同時，地方國有企業(yè)的總資產和凈資產也在迅速增加。先分析一下全國及中央和地方國有資產占GDP的比重。如表1所示，1997年國有企業(yè)總資產占GDP的比重為156.78%，2006年下降到126.37%；隨后開始上升，2010年到115.35%，2015年到205.08%，2020年到264.91%，2021年到269.53%。中央國有企業(yè)總資產1997年占GDP的61%，2006年下降到65.3%，隨后起伏上升，2010年80.15%，2015年為94.42%，2020年為92.77%，2021年降為89.23%。

地方國有企業(yè)總資產1997年占GDP的95.78%，2008年下降到63.75%，隨后上升，2010年75.2%（低于同年中央國有企業(yè)總資產占GDP的比重），2015年為110.66%，2020年為172.14%，2021年為180.3%，幾乎是2008年的3倍，是中央國有企業(yè)總資產占GDP的比重的2倍多！可見地方國有資產增速之快，規(guī)模之大。

當然，國有企業(yè)除了資產，也有負債。表1中1997年-2021年中央和地方國有企業(yè)凈資產（即總資產減去總負債）。全國國有企業(yè)凈資產占GDP比重，2000年為57.81%，2010年56.82%，2020年為95.7%，2021年為96.49%。可以看出，中央國有企業(yè)凈資產占GDP的比重基本上沒有變化，2000年為29.35%，2021年為29.48%。然而，地方國有企業(yè)的凈資產占GDP的比重大大增加，從2000年占GDP的28.46%，上升到2021年的67%，翻了一倍多！如果把增加的部分轉讓一些，那地方政府的債務就會大大減少。

圖2顯示各省、自治區(qū)、直轄市的國有企業(yè)的凈資產占GDP的比重。首先，各地區(qū)國有企業(yè)資產占GDP的比重差異很大。2019年，貴州國有企業(yè)凈資產占GDP比重為160.25％，重慶92.1％，天津90.77％，甘肅83.68%，青海79.02%，西藏69.06%，云南65.31%，上海64.61%；而山東為29.03％，河北為25.12％，湖北為23.74%，河南為16.59％。

其次，大部分地區(qū)國有企業(yè)凈資產占GDP比重都大大提高了。除北京、河南、廣東三個省市國有企業(yè)凈資產占GDP的比重從2000年到2019年有所下降以外，其余省市自治區(qū)國有企業(yè)凈資產占GDP的比重都上升了。一些地區(qū)上升幅度驚人，例如貴州、重慶、青海、甘肅、天津等省市。

第三，政府債務高的地區(qū)一般擁有更多國有企業(yè)的資產。例如，2019年貴州政府負有償還責任的債務占GDP的比重為57.68％，在所有地區(qū)中位列第二，同時其國有企業(yè)資產占GDP的比重是所有地區(qū)中最高的；青海政府債務占GDP比重為70.87％，位列全國第一，其國有企業(yè)資產占GDP的比重位居全國第五。這可以在一定程度上反映出，地方政府貸款基本上用于投資和資本積累。

06地方政府可通過轉讓部分國有企業(yè)資產化解債務風險

地方政府債務已經很高。一些政府債務高的地區(qū)，地方政府也擁有巨額的國有企業(yè)資產。表1顯示，過去20多年來中央國有企業(yè)凈資產占GDP的比重沒有多少變化，而地方國企凈資產增長很快，占GDP的比重翻了一番多。國有企業(yè)資產不是越多越好，而是要有合適的比例。有著如此龐大的地方國有凈資產，地方政府完全可以轉讓部分國有企業(yè)資產償還銀行的貸款，使政府債務減少。

其實，國有企業(yè)一直是我國宏觀調控手段之一，人們很少提到這一點。發(fā)達國家只有財政政策和貨幣政策兩個調控手段，中國還有國有企業(yè)這個調控手段。經濟下滑時，國家往往要求國企增加投資；經濟過熱時，國家會要求國企放緩投資；這就是利用國有企業(yè)調節(jié)經濟。轉讓部分國有企業(yè)資產，也可以算作利用國有企業(yè)對經濟的調控，這與為了發(fā)展經濟而減稅的道理是一樣的。

從理論上講，如果國有資產的回報率和債務的利率一樣，那么，轉讓國有資產償還政府債務，是政府資產形式發(fā)生變換，對政府財政沒有什么影響。但是如果國有資產的回報率小于政府債務的利率，例如，100元資產的回報率為3%，而100元債務的利率為5%，這樣，轉讓資產償還債務，就對政府財政更有利。

重要的是，償還政府債務具有其它益處。目前，政府債務已經成為負面影響經濟發(fā)展的因素。高額的地方政府債務會增加銀行的金融風險，捆綁著地方政府的手腳，降低中外投資者的信心。轉讓國有資產后，銀行收到還款，不良貸款的問題得以緩解，銀行風險和金融體系的風險就會降低；地方政府可以放開手腳，積極從事基礎設施建設，提供公共產品；國內外投資者信心能夠增加，投資積極性會被激發(fā)，中國經濟會更上一個臺階。另外，政府出讓部分國有企業(yè)資產，“國進民退”的顧慮會徹底解除，會讓人們看到中國政府推進市場化和發(fā)展民營經濟的決心，增加民營企業(yè)家的投資信心和勇氣。

國有企業(yè)資產減少，會不會影響中國經濟發(fā)展呢？表1數據顯示，1997年地方國有資產占GDP的95.78%，2008年下降到63.75%；地方國有企業(yè)凈資產占GDP的份額1997年為30.02%，2008年下降到23.24%。按固定的商品零售價 ，從1997年到2008年，中國GDP年均增長率為12.2%，政府一般公共預算收入年均增長率為17.4%?？梢?，在地方國有資產規(guī)?？s小的年代，GDP和稅收增長率并不低。

出讓國有企業(yè)資產，并不意味著出讓基礎設施等方面的資產。地方一些國有企業(yè)并非國家戰(zhàn)略所需，例如餐飲、副食品加工（像稻香村）、服裝加工、酒店、酒廠，等等。這些企業(yè)是可以轉讓的。對于一些上市地方國有企業(yè)，地方政府可以轉讓一部分股權。

有人擔心，轉讓國有企業(yè)資產，會造成國有企業(yè)資產流失，這種擔憂是沒有必要的。轉讓國有資產，不是白送出去、不是毀掉、也不是被貪污掉，而是會得到收入。政府可以用這些收入償還政府債務，而這些債務正負面影響我國經濟發(fā)展。

近年來，資產由民營企業(yè)向國有企業(yè)轉讓的事情時常發(fā)生。例如，一些小的民營企業(yè)由于資金鏈上發(fā)生問題，就將資產轉讓給國有企業(yè)，或成為國有企業(yè)的一部分。這也是地方國有企業(yè)資產不斷增加的原因之一。因此，現在將一部分國有資產轉讓出去，也是合理的。轉讓一部分國有資產，地方政府債務減少了、促進經濟發(fā)展，將來國有企業(yè)資產還會增加。

有人擔心，轉讓國有企業(yè)資產，會使一部分人廉價得到國有資產、侵害國家權益。這就要求我們在國有資產轉讓中做到公平、公正。政府為了還債才轉讓國有資產，一定不能廉價出讓。要展開公平的競爭、嚴防腐敗行為。

有部分觀點認為，現在用一部分國有資產將債務問題解決了，以后債務再增加了怎么辦？這需要嚴格控制地方債務發(fā)行，以后要制定地方政府債務上限，不能讓債務泛濫。另外，要改革稅制和支出體系，讓地方財政可持續(xù)。美國在1930年以前的多數年份里，州和地方政府債務占總債務比重大于聯邦政府，后來地方政府債務逐漸減少。目前，雖然聯邦政府債臺高筑，美國大多數地方政府債務很低。

如何轉讓國有企業(yè)資產？根據以往經驗，國有企業(yè)產權轉讓方式可采取多種形式，例如協(xié)議轉讓（交易雙方通過洽談、協(xié)商以簽訂交易協(xié)議），拍賣（將特定物品或者財產權利轉讓給最高應價者），招投標（以公開競爭的形式，考慮價格和非價格因素，選出最優(yōu)投標者成交）。轉讓國有企業(yè)資產時，必須堅持原則，力爭轉讓過程公開透明，轉讓價格公平合理，轉讓收益最大化。

轉讓國有資產必須慎重。早在2003年，國務院國資委、財政部就頒布《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》，規(guī)范企業(yè)國有資產的轉讓。此后，有關部委又發(fā)布一系列文件，包括國務院國資委、財政部2016年發(fā)布的《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》，國務院國資委2022年的《關于企業(yè)國有資產交易流轉有關事項的通知》，對企業(yè)國有資產轉讓有關注意事項不斷作出補充。地方政府應嚴格遵循這些文件，堅決防止國有資產流失。

最后要補充，不是所有地方政府都面臨債務問題。前面講過，很多省份地方政府債務占GDP的比重并不高，這些省份就不需要轉讓國有資產，應該放手發(fā)展經濟，為百姓提供更多更好的公共產品和公共服務。

總之，既然有大量的國有企業(yè)凈資產，地方政府完全有能力解決其債務問題。我們期待地方政府債務負擔的減輕，期待金融風險的降低，期待投資者信心的提振，期待中國經濟持續(xù)健康發(fā)展。