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作 者| 走南闖北的社長

來 源| 行業(yè)研習(xí)

編者按

隨著3月兩會結(jié)束，《政府工作報告》中又透露了一些新的信號值得企業(yè)家關(guān)注。其中我們觀察到，《報告》對中央的任務(wù)排布最多，其次就是縣級。我們可以大致猜測，「縣域」正在成為國家治理體制的基石。

這樣的調(diào)整，背后的原因可以大致推測出來：大城市社會基礎(chǔ)設(shè)施的“擁擠效應(yīng)”已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿σ彩且阎?、可估量的，未來中國?jīng)濟(jì)發(fā)展到底何時突破“天花板”，或許我們應(yīng)該將更多視線聚焦于縣域?？赡芟乱粋€風(fēng)口，就藏在被你忽視的“十八線”城市里。

縣域，下一個國家治理基石？

2022年3月5日，第十三屆全國人民代表大會第五次會議在北京人民大會堂開幕，國務(wù)院總理李克強為大會作了《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）。3月11日會議勝利閉幕，審議通過了《報告》。據(jù)了解，審議通過的《報告》根據(jù)代表委員的意見建議，總共修改了92處。

《報告》整體內(nèi)容豐富，既有對過去一年所取得的成就的介紹，也有對過去一年的不足的反思，還有對新的一年的工作安排。且根據(jù)內(nèi)容來看，基本上不涉及國家對鎮(zhèn)街一級政權(quán)的任務(wù)排布。這大致反映了鎮(zhèn)街一級政權(quán)在整個國家權(quán)力建制中的定位：執(zhí)行和落實上級政府的各項工作，沒有太多的自主權(quán)力空間。從現(xiàn)實來看也是如此，鎮(zhèn)街基本沒有財政和政策自主性，它的核心功能在于將自上而下的資源和任務(wù)與自下而上的社會需求相對接，把體制內(nèi)的行政工作轉(zhuǎn)化為面向社會的治理工作。

從這個意義上講，鎮(zhèn)街的主職在于社會治理。但是現(xiàn)實中的鎮(zhèn)街往往被要求或主動要求承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，反而弱化了社會治理的效能。

這幾年，國家對縣級政權(quán)越來越重視。從《報告》來看，對中央的任務(wù)排布最多，其次大概就是縣級了。一個總體的判斷是，縣域正在成為國家治理體制的基石。我們來看看，《報告》從哪些方面對縣級政權(quán)做出了要求。

重新思考城鎮(zhèn)化模式

首先是界定縣域在未來中國城鎮(zhèn)化建設(shè)中的位置。

《報告》提出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，“加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這些提法具有重要的理論和現(xiàn)實意義，實際上是對近年來以大中型城市尤其是大城市發(fā)展為核心的城鎮(zhèn)化道路的一種反思。

大型城市雖然具有資本集聚和發(fā)展規(guī)模效應(yīng)，但是也虹吸了全國大部分的發(fā)展資源，比如財政資源、資本、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等等，造成了大量的“城市病”。最典型的就是社會基礎(chǔ)設(shè)施的“擁擠效應(yīng)”，交通堵塞、住房昂貴、就醫(yī)困難、教育負(fù)擔(dān)重，等等。

另一方面則是加速了縣鄉(xiāng)村的凋敝。如果不平衡好“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的問題，就算國家想投入更多的資源到縣域，也發(fā)揮不了太大作用，要么資源繼續(xù)被大城市虹吸走，要么是投放下來的資源被閑置浪費。

為了顯示國家對縣域發(fā)展的重視，《報告》還專門提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。這是對市縣關(guān)系的一個重要界定，某種程度上講是對建制市的規(guī)模控制。

“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，離不開中央層面的全方位支持?！秷蟾妗诽岢?，“中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬億元、規(guī)模近9.8萬億元，增長18%、為多年來最大增幅。中央財政將更多資金納入直達(dá)范圍，省級財政也要加大對市縣的支持”，“中央財政將加大對地方財力支持，補助資金直達(dá)市縣”。

中央準(zhǔn)備大規(guī)模增加對地方的轉(zhuǎn)移支付，并且將更多資金直達(dá)市縣，充實市縣的財政能力。

大家可以注意到，一涉及財政資源（還有后文提到的醫(yī)療資源），《報告》的提法就將“市縣”并提，也大概說明國家對于縣級政權(quán)能在多大程度上作為地方治理的主力，實際上是不明確的。從《報告》來看，市級政權(quán)在國家的工作任務(wù)排布中似乎并不是主要的角色，但是卻在財政資源的統(tǒng)籌上被賦予不小的權(quán)重。

鄉(xiāng)村振興與縣域經(jīng)濟(jì)

其次是界定縣域在未來鄉(xiāng)村振興工作中的位置。

《報告》提出，“確定160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣”，“強化國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣幫扶措施”。與扶貧工作類似，國家將縣域作為鄉(xiāng)村振興工作的主戰(zhàn)場，這實際上對縣級政權(quán)的資源統(tǒng)籌和發(fā)展能力提出了更高的要求。

以縣為主的鄉(xiāng)村振興，需要切實整合治理資源和發(fā)展資源，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，從整體上為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，而不是聚攏資源打造幾個亮點。

第三是界定縣域在未來農(nóng)村改革發(fā)展中的位置。

《報告》提出，“開展好第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”。再過幾年，第二輪土地承包就到期了，國家已經(jīng)明確到期后繼續(xù)延長30年。但是在新的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，如何理解“土地承包關(guān)系長久不變”，需要有新的思路。是不是繼續(xù)固化“人均一畝三分、戶均不過十畝、且散落在七八個地方”的農(nóng)地碎片化格局呢？這顯然不利于鄉(xiāng)村振興工作的開展和糧食安全的保障。

新的30年承包期，應(yīng)當(dāng)更強調(diào)集體對土地的統(tǒng)籌能力，利用撂荒地治理的契機，試點推行“小塊并大塊”的農(nóng)地分配格局，在此基礎(chǔ)上重新布局農(nóng)田水利和機耕道，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。可以以縣為單位，選擇一批縣作為試點單位，開展以集體為主導(dǎo)的農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營體制改革，條件成熟之后再全面推開。

第四是強調(diào)要“加強縣域商業(yè)體系建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村電商和快遞物流配送”。

物流體系是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)然，這要取決于如何界定縣域經(jīng)濟(jì)。如果我們以全國統(tǒng)一市場的角度來理解縣域經(jīng)濟(jì)，將縣域經(jīng)濟(jì)視為全國市場的一部分，那么物流體系確實能夠帶動城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)融通。

但是如果我們從地方性的、非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的角度來理解縣域經(jīng)濟(jì)，那么物流體系的發(fā)展，必然會導(dǎo)致強勢的外來商品市場對本地市場的侵蝕，弱化本地非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)功能，反而有可能不利于縣域商業(yè)的發(fā)展。

本地非正規(guī)的小商品經(jīng)濟(jì)競爭不過全國商品市場，其結(jié)果往往是落荒而逃，原本在本地做點小生意養(yǎng)家糊口的小老板，也只能外出打工謀生。當(dāng)然，建設(shè)全國統(tǒng)一市場勢在必行，這是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

需要警惕的是，在實體經(jīng)濟(jì)未能充分發(fā)展的情況下，對縣域的商業(yè)發(fā)展抱以過多的期待也許是危險的。這就涉及如何準(zhǔn)確定位縣域經(jīng)濟(jì)的功能，以及如何安排發(fā)展資源在縣域的投放次序的核心問題。

社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

第五是界定縣域在未來社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的位置。

《報告》主要提到了教育和醫(yī)療在縣域的排布問題。在教育方面，《報告》提出要“加強縣域普通高中建設(shè)”。這是個中規(guī)中矩的提法，早些年就被反復(fù)提及。加強縣域高中建設(shè)，是希望能夠?qū)⒏嗟膬?yōu)質(zhì)生源留在縣域內(nèi)，弱化省市強勢學(xué)校的虹吸效應(yīng)。其實，更值得關(guān)注的是義務(wù)教育階段的縣域統(tǒng)籌問題。從各地的調(diào)研情況來看，義務(wù)教育階段的縣域統(tǒng)籌問題往往變成“向縣城集聚”的問題。

為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，吸引農(nóng)村人口到縣城買房以強化土地財政功能，大量的教育資源被排布在縣城，鄉(xiāng)村兩級因為教育資源凋敝、教育質(zhì)量低下，倒逼農(nóng)民到縣城買房以便子女能在縣城接受教育。這實際上已經(jīng)成為新時期農(nóng)民家庭最大的負(fù)擔(dān)之一。

雖然《報告》提到教育資源均等化的問題，但是如何從縣域統(tǒng)籌的角度，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行教育資源的合理排布，切實減輕農(nóng)民的教育（城鎮(zhèn)化）負(fù)擔(dān)，還需要更多的政策支持。

在醫(yī)療方面，《報告》提出要“著眼推動分級診療和優(yōu)化就醫(yī)秩序，加快建設(shè)國家、省級區(qū)域醫(yī)療中心，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向市縣延伸，提升基層防病治病能力，使群眾就近得到更好醫(yī)療服務(wù)”。這個也不算新的提法，早幾年就已經(jīng)開始這么講了。

“推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向市縣延伸”，這是對當(dāng)前優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源主要集中在省會城市的現(xiàn)狀的一種政策反思。醫(yī)療資源集中于大城市，這與我們的城市化模式是相匹配的，這種資源配置模式的后果之一就是擁擠，什么病都要往大醫(yī)院擠，大醫(yī)院人滿為患，醫(yī)生能分配給病人的時間非常少。結(jié)果不僅病人焦躁，醫(yī)生也焦躁，免不了產(chǎn)生很多醫(yī)患矛盾。這些年來的醫(yī)鬧事件，基本上都是發(fā)生在大城市的大醫(yī)院，跟這種醫(yī)療資源配置模式有很大的關(guān)聯(lián)。

這幾年的醫(yī)療改革，強調(diào)分級診療，把醫(yī)療資源下沉到基層，其中一個重要目標(biāo)就是提高縣內(nèi)就診率，把大部分的就醫(yī)行為留在縣域內(nèi)，這對降低老百姓的就醫(yī)負(fù)擔(dān)顯然是有積極意義的。不過需要注意的是，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向縣域延伸，不能簡單理解為只是向縣城延伸，而應(yīng)該是向縣鄉(xiāng)村延伸，否則老百姓什么病都要跑縣城看，一樣是不方便的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，究竟該如何定位？

國家強調(diào)縣域治理的重要性，整體來說，方向是對的。從《報告》來看，對于縣域功能的界定，主要是聚焦于社會功能和治理功能，這也是合理的。

在中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展過程中，縣域主要承擔(dān)著安全保障的作用。

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第一是糧食生產(chǎn)，縣域的主體是農(nóng)村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)是縣域發(fā)展的首要職責(zé)。

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第二是社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大部分人口是在縣域內(nèi)完成大學(xué)前的教育，在縣域內(nèi)解決就醫(yī)需求，在縣域內(nèi)解決養(yǎng)老需求，因此完善縣域的公共服務(wù)，這是縣域發(fā)展的基本要求。

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第三是社會治理，中國的經(jīng)濟(jì)社會能否保持穩(wěn)定，關(guān)鍵就看縣域是否穩(wěn)定。提升縣鄉(xiāng)村的治理能力，將大部分的社會矛盾解決在基層，這是中國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。

還有兩個問題需要專門探討一下。一是縣域經(jīng)濟(jì)的問題。雖然縣域內(nèi)也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，但是從整個經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的趨勢來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場對資源的優(yōu)化配置作用，另一方面政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌層級應(yīng)當(dāng)提升，這不應(yīng)當(dāng)成為縣級政權(quán)的主要職責(zé)，甚至也不應(yīng)當(dāng)是市級政權(quán)的主要職責(zé)。

從現(xiàn)實情況來看，各個城市在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措上往往呈現(xiàn)惡性競爭的局面，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上幾乎每個城市都是雷同的，都要建成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，都要發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，都要搞房地產(chǎn)。客觀來說，這種各自為政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的，很容易造成資源的浪費。

《報告》提出要建設(shè)“統(tǒng)一的全國市場”，與之相匹配的就應(yīng)當(dāng)是更高層級的經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌單位，也許以省為主進(jìn)行統(tǒng)籌、中央為主進(jìn)行協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)會更合理。

另一個問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位。作為最低層級的國家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)頗有點尷尬。一方面要承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)社會職責(zé)，另一方面又沒有相匹配的財權(quán)和治權(quán)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，向來有兩種思路，一種思路認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做強做大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本上就是這么做的；一種思路認(rèn)為應(yīng)當(dāng)弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，特別是針對中西部地區(qū)本來就已經(jīng)“懸浮”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在縣級政權(quán)和農(nóng)村社會之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上是起到對接轉(zhuǎn)化的功能，確實需要這么一種機制。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家與社會之間的對接轉(zhuǎn)化，主要是承擔(dān)治理功能，將自上而下的資源和任務(wù)與自下而上社會需求銜接好。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位應(yīng)該是縣級政權(quán)的派出機構(gòu)，代表縣政府履行社會治理職責(zé)，而不需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（乃至社會發(fā)展）的任務(wù)。事實上，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能移除，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一心一意做好群眾工作，更有利于發(fā)揮縣域發(fā)展的安全保障功能。

*本內(nèi)容為作者獨立觀點，不代表長江商學(xué)院EMBA立場。

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